革命前夕》新總統誕生 年金改革箭在弦上不得不發
總統大選結果揭曉，現任副總統賴清德以558萬餘票、40％得票率贏得勝利，打破自1996年總統直接人民投票以來，同一政黨無法連續執政的「八年魔咒」，未來四年仍由民主進步黨主政。過去部分的「現任總統」是票房毒藥，對於同黨候選人來說經常是負債而非資產，要不要保持距離總是讓競選團隊頭痛不已。
然而，三個月多後將卸下職務的蔡英文總統，迄今還維持接近過半的滿意度，以至於賴清德在這場大選狂打總統牌，競選主軸圍繞著延續「蔡英文路線」，為日後的兩岸與外交關係定調。但事實上，賴清德所繼承不只是八年耕耘的成果，也必須概括承受遺留下來尚未解決的問題，如同蔡英文總統在大選投票前兩天造勢晚會上所說：「蔡英文在做的事，讓賴清德繼續做；蔡英文來不及做的事，讓賴清德幫蔡英文繼續為台灣打拚。」
蔡英文總統口中來不及做的事，也就是準總統賴清德上任以後馬上得面對的難題———勞工保險財政危機，所以他才在勝選感言時特別提到勞工保險是現下亟待解決的重大議題，並且強調會藉由廣納民意的政策溝通平台，來尋求改革的社會共識。由於預期年金改革會損及利害關係人的利益，為減低修法過程的衝突震盪，影響最後變革的成敗，因此成立邀集各方參與的年金改革委員會，以歸納出可接受的改革方案，是許多國家推動年金改革的共同經驗。
社會溝通平台是改革的必經之路嗎？
臺灣也不例外，2016年甫上台的蔡英文政府，在政務委員林萬億的主責規劃下，設立總統府年金改革委員會，除官方代表之外，廣邀民間團體與學者專家參與會議，最初期待透過資料公開與密集討論，加上網路全程實況轉播，可以引導出（且給予反改革者社會壓力）改革共識，可惜少數利益團體代表刻意的干擾戰術，會場淪為秀場，甚而連執政黨立法委員段宜康都曾公開批評：「如果年金改革會議繼續空轉，就不要再開了，趕快把方案提出來，這社會已經被會議折磨夠久…」，最終溝通平台無法有效成為形成共識的推手，僅留下諮詢性質的參考功能。
先前的經驗不免讓人懷疑社會溝通平台的必要性。然而，義大利曾經在1994年反其道而行，由政府單方面強行推動年金改革，結果最終失敗收場，成為日後經常被提及的負面教材。當時的勞工暨福利部長開始籌組委員會廣納學者專家與社會伙伴，不過時任總理的貝魯斯柯尼（Berlusconi）態度強硬拒絕對話，還一度放話威脅工會要全面私有化社會安全體系，後來政府在法律授權下提出年金改革方案，立刻引來工會大規模抗爭，百萬之眾佔據羅馬街頭，而議會多數聯盟內部也出現分裂，其中「北方聯盟」（Lega Nord）擔心核心選票流失，不願為政府背書，內外交迫的內閣被迫在兩個月後撤回改革方案，貝魯斯柯尼辭職下台。
排除利害關係人的瑞典模式
不過，義大利的改革經驗，是否代表將利益團體或工會納入政策形成過程，並取得默許或積極同意，是成功達陣的先決條件？以瑞典為例，1991年11月大選結果出爐，由長達十年未執政的布爾喬亞政黨重新掌權，新任健康暨社會安全部長Bo Könberg立刻創立年金工作小組，負責起草遞送給國會審查的年金改革方案。不同於過往年金改革委員會的成員多元，年金工作小組只邀請政黨代表加入，而排除工會等利害關係人，此舉招來許多黑箱作業的批評。然而，也由於年金工作小組僅是納入政治菁英與專家學者的小團體，因而容許內部進行充分的討論，如同當時小組成員之一、代表溫和黨（Moderate Party）的國會議員Margit Gennser所說：真的很像坐在大學的專題討論，我們討論著如何找出解決之道。事後許多評論普遍認為，當初年金工作小組排除利害關係人的做法，為形成改革共識創造有利的條件，而政黨之間的互信與合作，是瑞典當年可以做到大規模變革，超越參數改革（parametric reforms）的關鍵。
只是當前民主政治的運作愈加強調公開透明原則的重要性，何況是涉及許多人福利權利的變更，應盡可能避免密室協商，取得程序正當性會是實踐改革的第一步。另一方面，瑞典年金工作小組十分仰賴政黨之間的合作，惟以臺灣目前政黨競爭的現況來說，彼此之間似是缺乏信任的基礎，在野陣營在過去許多立法或政策經驗反而經常扯後腿。第三，在野黨通常不願意為政府背書，尤其是推動不受大眾歡迎的改革法案，即便是福國利民的討好政策，在野黨都不一定願意推派協商代表，就算指定協商代表，其獲得多少授權，事後黨中央或立法院黨團會不會推翻，都是變數。
少數政府的改革之路遙遙
若我們肯認社會溝通是改革不可或缺的步驟，接下來的問題便是年金改革委員會（或稱政策溝通平台）具有「實質決定權」，抑或只是「諮詢性質會議」，換句話說，經由社會對話產生的改革方案，對於立法院又有多少「拘束力」？
回想起2000年工作時間改革法案，為兌現陳水扁總統在競選期間所承諾的縮短工時政見，時任行政院勞工委員會主任委員的陳菊，宣布階段性調整每週工作時間從每週48小時降低至44小時，兩年之後再減少至每週40小時。同時，在陳水扁總統上任的隔月13日，邀集勞資雙方代表進行協商，三方對於縮短工時法案最後達成修法共識且完成簽字；但是，獲得勞資認可的協議內容，並未對在野政黨產生任何壓力，反倒表達強烈不滿，認為立法院絕不是行政院的橡皮圖章，中國國民黨作為立法院席次最多的政黨，將自行提出兩週84小時的對案。時任立法委員的李全教說得明白，中國國民黨黨團如果支持每週工作時間44小時，正是為陳水扁政府背書，而且既然已經淪為在野，應轉身爭取百萬勞工選票，提出優於行政院版本的法案。換言之，從工作時間法案改革的經驗不難看出，在進入立法程序之前的「前置作業」，對於國會的影響力仍然十分有限。
因此，賴清德政府必須思考成立「政策溝通平台」所欲達成的目的為何？是實質取得社會共識，為改革法案鋪平進入立法院的審議過程，還是藉由公開透明的會議來取得程序正當，以及形塑民意的構框作用。這些不同的目的將決定平台的性質、人員組成與議程安排（只不過不同的形式仍會造成不同的挑戰）。但實務上，依舊無法忽略權力結構在政策過程所佔有舉足輕重的角色，所以2016年的總統府年金改革委員會，雖然難以作為匯集共識的機制，但當時完全執政的權力結構，仍使蔡英文政府可以遂行改革的政治意志，貫徹政策議程的設定、進程與內容，完全掌控變革的方向。
相較之下，接任的賴清德政府所面對的少數政府的權力格局，不只是未過半得票率侵蝕統治正當性，實質上民主進步黨只在立法院佔有51席，將來勞工保險改革法案如何改革，必須仰人鼻息，也就是意味著在野黨有能力主導改革的時程與幅度，而對在野黨而言，取得執政權必然是首要目標，勢必在執政過程設下重重考驗，想方設法凸顯政府與人民之間的矛盾，以有利於在野黨自身極大化選票，在接下來兩年後的地方選舉獲得優勢，如此一來將可能拋出許多討好民眾的做法，或大力批評相關緊縮改革的措施，限縮勞工保險的改革空間，流於政治凌駕專業，不容易出現大規模的結構性變化，制度永續恐不樂觀。
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