李淳：美國關稅變數暴增 台美協議成為台灣關鍵資產
李淳／中經院副研究員、前駐歐盟大使
面對高壓，美國最高法院仍然捍衛住250年前立國的憲法基礎，就是無論是國內稅還是關稅，只有各地人民代表組成的立法機關，才有徵稅權。美國憲法守護住了，卻產生了一個台灣及全球企業最痛恨的副作用，就是打破了過去九個月台灣及各國好不容易透過協商取得的穩定狀態，再度讓經貿政策進入高度的混亂與不確定。
美國最高法院判決認定川普總統適用「國際緊急經濟權力法」（IEEPA）制訂的全球對等關稅，超出該法授權範圍；由於總統沒有徵稅權，因此對等關稅違憲自始無效（川普確實也立刻於2月20日頒佈終止對等關稅的命令）。這個判決可能只有法學家與政治家拍手，因為企業最怕的挑戰不是關稅高低，而是不知道未來3個月或一年如何佈局。由於川普有二個「不變」：以關稅調整貿易逆差及吸引投資的政策不變、2026年關稅財政收入預估不變，接下來就將進入「A法不通就換BCDE法」的階段，美財長也宣示未來還有301條款、232條款可以使用。在各法都有其限制，不若IEEPA「完美」的情況下，混亂與不確定已成定局。
川普立即依據美國《1974年貿易法》第122條，認定美國面臨「根本性國際支付問題」，宣布對全球課徵額外（亦即疊加）的15%關稅作為銜接。這個B法不完美，因為最高只能課徵15％，而且除非國會授權延長，否則15％關稅將於7月失效。美國貿易代表署（USTR）同時也宣布啟動的新一輪301條款不公平貿易行為調查，主要將以藥品定價、強迫勞動問題及食品（如海鮮、稻米等）貿易做法等作為對象。
在此發展下，歸納未來的不確定性如下：
第一，川普「二個不變」使得關稅又回到浮動稅率，而且充滿變數。目前對等關稅高於15％的國家並未因此開心，因為各國深知在川普「二個不變」的前提下，會利用未來150天，找出能補齊關稅收入缺口的法律工具。如台灣等對等關稅率低於「15％又疊加」的國家（依據行政院資料，我國出口有效稅率已降至12.3％左右），變數不僅在於達成協議的短暫喜悅後，出口成本又再度高於對手（日韓因有FTA或既有協定，疊加後稅率低於台灣），還要面對協議調整甚至效力問題的不確定性。
第二是122條款本身的法律不確定。該條款主要是授權以關稅及其他方式，處理嚴重大規模國際支付失衡（主要來自貿易赤字及投資赤字）問題，但連澳洲、英國等美國享有貿易及投資順差的國家也未豁免。其次，對於150天期限，川普有三個可能選擇，第一是在到期前找到新法源，第二是爭取國會同意延長，第三是在失效當天立即以「收支失衡未改善」為由，再次宣布新的122關稅命令，實質延長另一個150日。最後，122條款設定150日期限，本意即在於以關稅處理嚴重收支失衡，是一種暫時性的手段，目的是要透過雙邊談判來改善失衡。此時如台日韓等已經有已簽署尚未生效的貿易與投資協議的國家，能否直接免除？還是協議要調整後適用，才能滿足122條款？目前都不確定，也非對等關稅的完美替代。
第三是301條款的不確定。301條款是以對美存在不公平貿易措施為調查對象。目前全球只有中國被認定有不公平貿易協議，正在繳納301條款關稅。然而USTR上週宣布的新一輪301調查，主要將以藥品定價、強迫勞動問題及食品（如海鮮、稻米等）貿易做法等問題，作為調查對象，而且可能包含多數貿易夥伴。未來變數，主要來自於前述若干議題，過去長期被美國列為台灣的貿易障礙。而301條款要件是否成立及額外關稅率，是美國可單方認定，而且理論上不但可與其他關稅疊加，也可以不理會既有的雙邊協議（中國在川普1.0時即簽有第一階段協議，依舊被課徵301關稅）。台灣貿易逆差大，很可能是標靶。同時301條款的不公平貿易要件，亦包含「對手不履行貿易協議」，因而台美協議的生效及履行，也可能是未來的調查對象。
第三是232條款調查的不確定性。232條款是授權透過關稅等方式，排除進口品對美國國安的威脅。除同樣需要經過調查程序外，其適用範圍更為侷限，主要以「產品」為對象而非特定國家，要達到類似對等關稅或301的威力，必須拉高稅率。
第四是立法授權的不確定性。從立法下手，川普的後續選項包含推動國會修改IEEPA法納入關稅工具、推動制訂對等關稅授權法，以及推動直接將各國協議改為FTA條約送國會審查通過（按美國制度，目前各國為行政協議無須送國會）等。然而雖然共和黨主導參眾二院，但傳統共和黨派系一向不愛關稅，加上今年11月有國會期中選舉，而且川普可能不願欠國會人情，因此走立/修法路徑的時間及可行性同樣滿滿變數。
總之，因為川普的「二個不變」政策，導致未來的關稅與其他貿易條款的不確定性大增。而且由於各條款都有關稅上限、時效上限、調查耗時、適用範圍受限等不完美瑕疵，川普為了達成關稅的談判效果及財政收入目標，不排除會採用「萬箭齊發」方式，針對特定對象，在某階段出現所有條款關稅都疊加，或是不同條款關稅接力適用等作法，也是混亂因素來源。
回到對台美協議影響評估。台美協議包含了二個主要部分，分別是：A. 企業對美投資承諾，換取未來半導體及高科技「232條款」最終結果的高免稅額及最優惠稅率承諾；B. 台灣對美開放市場與經貿體制接軌以及採購承諾，以換取美國對台對等關稅15%不疊加（亦即所謂ART對等關稅協議）。其中A部分完全跟本次最高法院判決無關，而且條件很優惠，是台灣要全力捍衛的結果。至於B部分，確實因為對等關稅失效而產生變數。
不過處理變數的方式絕非否定台美協議，反而必須更加保護珍惜，因為未來全球要跟美國雙邊協商的需求必然暴增，台灣因政治因素原本不易排在前面，現在因台美協議的存在，等於拿到一張無價的「免排隊快速通關卡」。在變局下資訊及對話機會為王的時代，台美協議將是我們管控變數的關鍵資產。面對變局，政府應考慮將投資MOU與ART協議脫鉤處理。投資MOU我國優於對手條件，應盡快送立法院審查並生效，入袋為安；ART對等關稅協議，因為美方的內部法律變數，可能還需調整暫時無法送審，但不應影響政府啟動透明化機制，正好可以利用空檔開始向朝野立委、社會及產業舉行詳盡的ART協議說明溝通會，以爭取共識，為未來迅速通過做好準備，也順便向美國展現我方維護承諾的誠意。考慮美國的政策多變性風險，未來即便ART協議有重談必要，也應該等美方主動提出，我們被動回應即可。
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