光電法修法的真正危機

近期光電法修法引發的爭議，再度將台灣綠能治理推上公眾視野。若拋開政治口水，真正值得注意的，是政策背後反映出的治理結構性問題。光電政策本身並非問題核心，而是台灣制度設計、監管角色與執行能力的長期缺口，使原本應引導能源轉型的政策，可能演變為政府、地方、企業、社會四方皆輸的局面。

台灣的能源轉型挑戰，更是治理能力的挑戰。光電法修法若不處理制度缺陷，再多法規調整也難以回到正軌。以下從制度角度分析其深層問題。

中央與地方資訊不對稱：政策的起點缺陷

台灣能源政策長期呈現「中央定目標、地方承擔風險」的結構扭曲。中央制定再生能源容量目標，多依國際承諾或政治綱領，帶有強烈政治驅動；地方則直接面對土地限制、生態敏感區、農漁業結構及社區反彈。

這種資訊不對稱主要體現在三方面：

中央高估土地承載能力：部分地區被視為「適合」設置光電，實際農地生產或漁業密度更敏感，造成政策與現實脫節。

地方回報資訊受限：若如實反映困難，恐被解讀為政策反對；若配合推動，後續風險由地方承擔，資訊回流失真。

跨部門資料無法整合：土地、生態、能源、農漁、財政資料分散，缺乏制度化共享平台，政策審查缺乏全局觀。

修法若不處理資訊結構問題，制度就無法回到正軌。

監管角色混淆：裁判與球員不可合一

台灣的能源治理常見問題之一是監管角色混淆。推動光電發展的單位，同時負責審查、許可與管理，形成典型的代理人困境：

為求政策達標，審查傾向放寬；

缺乏承認政策缺失的制度激勵；

導致劣幣驅逐良幣，優質業者投資不確定性升高。

國際經驗顯示，如德國與丹麥，政策推動者與監管者分軌，可有效避免制度偏差。台灣若不調整角色分工，再多修法也只是形式調整。

交易成本長期被低估　政策外溢效應嚴重

台灣公共政策經常將「程序成本」視為阻力，但在治理理論中，程序是管理風險的必要成本。光電政策出現爛尾、土地荒廢與環境外部性擴大，核心原因之一是交易成本未被內生化。

典型錯誤假設：

「快速」等於有效：程序簡化反而增加後續治理成本；

跨部會協調成本視為浪費：能源、農業、生態交錯問題，需要充分協調；

社區成本忽略：景觀、民生衝擊未納入政策模型，制度便宜但社會代價昂貴。

程序非阻力，而是降低政策風險的保護機制。忽視交易成本，政策從設計就埋下失敗種子。

四輸局面逐步形成

制度失靈的結果，是中央、地方、企業、社會皆輸：

中央輸：政策目標無法如期達成，治理成本升高，公信力下降。

地方輸：承擔實際執行壓力，權限與資源不足，成為政策失敗的直接承受者。

企業輸：標準不穩、制度混亂，優質業者退出或縮減投資，市場劣化。

社會輸：外部性累積，景觀破壞、土地利用爭議、社區反彈，制度信任受損。

這不是單純政策失敗，而是制度性治理失靈的結果。

光電政策制度改革不可迴避

建立中央—地方資訊共享平台：包含土地承載力、環境風險、農漁業資料與社會承受度，以動態資料庫運作。

監管角色分離：政策推動與審查不可合一，提高信任度與政策可行性。

交易成本內生化：程序、跨部會協作、社區協商都是必要成本，而非阻力。

治理品質指標化：評估政策不僅看容量，也考慮環境衝擊、社會接受度與開發品質。

這些改革能降低制度性失靈風險，並將能源政策回到長期可行的治理軌道。

能源轉型是一場治理工程而非政績工程

光電法修法反映的不只是能源政策調整，而是台灣治理能力的試金石。若制度失靈持續累積，再好的政策也將被扭曲。能源轉型的挑戰，核心是制度設計、資訊對稱、交易成本管理，以及中央—地方—業者—社會的協作能力。

問題不在光電，而在治理。

台灣能否用制度而非口號承擔能源轉型，是決定政策成敗的關鍵。

若不進行制度改革，四輸局面將不斷擴大，台灣的能源轉型與治理能力，都可能面臨長期倒退的風險。

※作者為高雄大學榮譽講座教授、國際政治經濟戰略研究者。