魚目混珠的無人機條例，行政院如何應對？
廖國翔／律師
立法院於8月27日本會期最後一天加開院會，以同意60票、不同意50票三讀通過《強化國防自主暨無人載具產業發展條例》，作為藍白對於行政院6月18日提出《國防自主無人載具採購特別條例》之回應。面對「擋無人機」的輿論壓力，藍白選擇的回應方式，是端出一部號稱涵蓋更全面、預算更高的專法，看似針對無人機這道考題交了答卷，但非但遲交，更文不對題。這部條例真正的問題，在於行政院要的是軍購預算，人民要的是無人機上得了戰場、守得住疆土，藍白卻端出一套產業條例來交功課，說穿了就是偷換概念。這樣的答卷，當然是零分。
兩個版本最關鍵的差異在於，行政院原規劃係就採購濱海監偵型無人機、濱海攻擊型無人機及小型自殺無人艇等無人載具所為之特別預算授權，而藍白三讀通過之版本，則是將經費搬回年度公務預算，其所規劃每年400億元分6年度編列之預算並未排除公債法關於舉債額度之規定，而是必須在既有歲出總額之內，與其他建設、社福、教育等預算，相互爭食年度總預算的大餅。
所以藍白第一個謊言：預算總額從2100億「提高」為2400億，單純只是誤導視聽的說詞。行政院規劃的是2100億元在年度預算外的特別預算，而藍白三讀版本，則是要求每年僅能於總預算內編列400億元，先騙選民說這叫做「財政紀律」，再騙選民說他們編列的無人機預算更高，所以沒有「砍無人機預算」。
第二個謊言則是採購內容完全不同：行政院原規劃此筆預算要做為國防軍用無人機採購之用，然而藍白通過之版本實為包含產業獎勵、測試場域、產業資料庫、出口推廣之無人機專法，性質上是一部產業法，本質是用來安撫已經等不下去的無人機業者，而不是要讓政府購買軍用無人機。就軍用無人機部分，僅於第17條規定國防部「應優先採購」，「包括行政院核定之國軍濱海監偵型無人機、濱海攻擊型無人機及小型自殺無人艇等三項裝備」，條文上確實出現了三型軍用無人載具的名字，但行政院原本規劃花2100億元來採購這些裝備，立法院卻每年只給行政院400億元的額度，且在那包山包海的無人機產業發展預算內，那麼實際上行政院能花在軍用無人機採購的預算究竟剩下多少？說穿了就是打假球。
況且，回到預算形式，為何預算法中會有特別預算的設計？一方面是國防緊急設施、重大災變這類不定期或數年一次之重大政事，本就不該擠進一年一編的總預算內排擠其他支出，至於排除公債法之舉債流量上限，則是各該特別條例另以立法為之；更重要的是鉅額國防採購之發包、採購流程有其特殊性，若以一般預算一年一審的方式執行，將有實際困難，而且一旦總預算之審議發生延宕，不用說如同今年創下擱置近9個月的紀錄，只要稍有遲誤，在那段空窗期中，新的採購案不能發包、不能決標、不能簽約，廠商拿不到訂單，產線無從排程，關鍵零組件也無從備料，尤其無法應對大量、長單及迭代更新。有時候不是「晚了就不要了」，而是「晚了就有變數」、「晚了就買不到了」。
而上述種種，如果說這部法律只是為了敷衍了事、交差應付民意那也就算了，但法案第12條進而要求行政院設置「國家無人載具產業發展戰略特別委員會」督導全國無人載具產業政策，且依第5條第3項，無人載具產業發展綱領尚須先經該委員會審議通過，行政院方得核定，給了這委員會高於主管機關之權限。另一方面，立法院更試圖插手這個委員會的組成。
條例第12條規定，該委員會置委員15人至19人，主任委員由行政院副院長兼任，其餘官方委員由經濟部、國防部等6個部會首長兼任，另「由中央主管機關就立法院各黨團推薦之學者、專家遴聘之」，且「前項遴聘之委員人數不得少於委員總數二分之一」，這已經碰觸到釋字第613號解釋所劃下的權力分立之界線，即侵害行政權之人事任命權。為何可能違憲？道理也很簡單，如果一個對於無人機產業政策有實質決定權的委員會，其中過半數的委員，行政院僅能在立法院黨團推薦的範圍內遴聘，且該委員會所作之決策，行政院亦僅能予以核定並照單全收，那麼政策成敗是誰要負責？這不但侵害行政權之核心領域，更違反責任政治原則。
此外，條例先把過半數委員的來源鎖死在立法院各黨團的推薦名單之內，卻又對這些人選不設任何專業門檻、利益迴避，更沒有任何國家安全相關之消極事由，難道立院黨團推薦的就叫做專家？試問哪天民眾黨團再推薦個徐春鶯或李貞秀們，難道也能叫做無人機產業專家？而這也正好說明，資格條件既然本就該由辦法補足，訂定辦法的權限又在行政院，行政院便不只是有空間，更有義務把這道門檻補起來。
再者，條例第12條第1項末段又規定，該委員會之會議紀錄「應以刊載行政院網站之方式主動公開」，內容包括案由、議程與決議內容。換句話說，將來我國關於無人載具之產業鏈布局、關鍵零組件缺口與軍用採購方向，都需要放在網站上公開給全世界看，當然也包括中國。
說了那麼多這條例的弊病，但通過都通過了，下一個大家關心的議題就是行政院要怎麼對應？是不是又要不副署？筆者倒認為「應該副署」。
筆者雖然完全贊成於我國權力分立制衡下，憲法存有容許行政院長基於憲法忠誠義務不副署之空間，但筆者也一再強調不副署是個政治判斷，同時應該是「大招」。既是「大招」就不該隨便發出，若行政權尚有反制手段，就沒有必要不副署。
尤其以本條例來說，或許藍白最期待的就是行政院長決定不副署，因為這可以用來大大打擊行政院過去八次不副署的正當性，他們只要喊出「行政院連無人機條例都要擋」，就更強化不副署只是行政權獨裁又為反對而反對之敘事。
為什麼明知這部條例有上述種種問題，卻仍認為副署無妨？因為它終究只是問A答B、寫得很爛又夾帶私貨，還沒有到不能用的地步，真正決定它效果的，是行政權怎麼解釋、怎麼訂辦法。
而所謂反制手段，其實就是法律如何解釋適用以及執行的問題。首先，條例第4條固然規定了行政院有每年編列400億元並分6年度編列無人機相關預算之義務，但這部條例充其量只是通案性的針對無人機產業如何發展作規定，並不存在排他性與獨占性，也就是說並沒有限制行政院不得對軍用無人機採購另提出特別條例與特別預算。尤其條例第17條寫明國防部應優先採購三型軍用無人機，則行政院大可以該條作為授權依據，立刻提出新的軍用無人載具特別條例。
其次，立法院固然想透過「國家無人載具產業發展戰略特別委員會」主導無人機相關政策，但條例第12條末項其實也明定「其組成、任務及運作方式，由行政院定之」，且條例第23條亦授權主管機關制訂施行細則。因此行政院與主管機關，對於委員會之組成乃至於運作，其實於執行上都可能有主導之空間。舉例來說，行政院可對立法院黨團推薦之學者、專家訂出客觀的專業資格門檻，也可參照國家機密保護法第3條第2項與第26條，將接觸機密業務之委員納入該法規範，課以保密義務與出境管制。
而對於立法院黨團推薦之委員，條文寫的是由行政院於名單內遴聘，即從名單中挑選之意，行政院實質上仍有聘任與否的裁量權。縱算行政院全數選擇民進黨團推薦之委員，藍白除了在議場上無意義叫囂大喊違法，或立刻安排修法外，並無任何工具可以強迫行政院聘任特定人選。
至於資訊公開之議題，政府資訊公開法第18條第1項第1款明定，屬於國家機密「或其他法律、法規命令規定應秘密事項」者，應限制公開或不予提供。據此，行政院得於施行細則或相關辦法中，將涉及國家機密、資通安全、供應鏈布局與軍用採購之議案明定為應秘密事項。再配合本條例第18條第2項規定資料涉及國家機密、營業秘密、資通安全者，應依相關法律保密或去識別化後公布，應可為一定程度之把關。
結論上，藍白是用一部無人機產業專法來魚目混珠，並在其中夾帶私貨，想透過一個立法院黨團推薦委員過半數的委員會，實質介入無人機產業政策，甚或取得國防機密資訊。但這些私心，並非無法由行政院以後續的辦法或施行細則防堵，且並未封死行政院另提軍用無人機採購特別條例及特別預算之可能，則行政院接受並將之定性為產業專法，其實影響未必那麼大；也幸虧它訂得夠爛，才沒有對行政權形成真正的限制。相反地，若選擇不副署，反而可能才是落入藍白的圈套中。
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