專論》日內瓦淪陷？ 中國操控非政府組織 滲透聯合國人權體系
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非政府組織本應獨立於政府運作，「官辦非政府組織」本身即是一種矛盾的存在，反映出中國將國內控制模式延伸至國際舞台的策略。
中國藉此在國際場合監視、騷擾流亡異議人士，並系統性重塑全球人權話語權。若無有效制衡，中國將持續削弱聯合國對人權侵害的監督功能，危及全球人權保障體系的公信力。
報告指出，中國以龐大的 GONGO 網絡，滲透日內瓦聯合國歐洲總部——萬國宮（Palais des Nations），使人權倡議者在原本應該保障言論自由的國際平台上，反而面臨嚴重威脅。
ICIJ 這些調查隸屬於「中國箭靶」（China Targets）專案，揭示中國政府如何在全球範圍內打壓異議聲音，包括在聯合國人權體系核心的日內瓦萬國宮。
秘密會議遭監視 日內瓦已成中國監控異議者的新戰場？
2024 年 3 月，15 名關注中國人權議題的活動人士與律師，在日內瓦一棟不起眼的辦公大樓內，準備秘密會晤聯合國人權事務高級專員圖克（Volker Türk），討論中國與香港的人權狀況。
由於擔心中國當局報復，他們避免進入聯合國正式場館。他們當時聚集在國際人權服務社（International Service for Human Rights，ISHR）的辦公室內，這是一個專門訓練人權倡議者向聯合國發聲的獨立機構。
在與圖克會面前，兩名女性與兩名男性突然出現在門外，一名女子自稱來自「廣東人權協會」，不斷追問細節，身旁的人則透過玻璃門窺視。
隨後，兩名維吾爾族倡議者外出抽菸，並回報說遭到一輛車窗貼膜的黑色賓士廂型車內人物拍照。而那批與闖入者特徵相符的人隨後搭上同一輛車離去。
世界維吾爾代表大會副主席阿金（Zumretay Arkin）認為，這批人是在替中國政府傳話：「我們在監視你們，你們逃不了。」
ISHR 雖已將這起「廣東人權協會」騷擾事件通報聯合國與瑞士當局，但聯合國後續未將此事件列入 2024 年度記錄針對人權合作人士的報復行為通報報告中。人權辦公室表示，儘管此事件引起關注，但未達成正式記錄的標準門檻。
中國GONGO軍團席捲聯合國
近60個聯合國諮詢NGO跟中國政府有聯繫
目前在聯合國擁有諮詢地位的非政府組織（NGO）多達數千個，它們被賦予某些特權，期望它們能不受政府干預。
ICIJ 分析指出，來自中國、香港、澳門及台灣的 106 個擁有聯合國諮詢地位的 NGO 中，有 59 個與中國政府或中共關係密切。其中 46 個由政府官員或中共成員領導，有 10 個組織超過一半經費來自中國政府。
台灣國立政治大學國際關係教授陳至潔指出，「這是個矛盾的現象，非政府組織本不該由政府操控。」
聯合國常規支出 2025年中國僅次於美國
如今，中國已是聯合國最具影響力的成員之一。中國是聯合國安全理事會五個常任理事國之一，並預計在今年承擔全球第二大比例的聯合國常規預算支出，僅次於美國。
隨著川普（Donald Trump）重返白宮並推動美國退出人權理事會，這時出現了權力真空，而中國正迅速填補這個空間。
中國也利用其影響力，獲得其他聯合國成員國的讚揚，限制獨立專家入境，並阻止國內批評者出境。當流亡異議人士前往日內瓦，中國代表則試圖封鎖並恐嚇他們。
「聯合國是我們少數可以發聲的平台之一，」阿金說。她 10 歲時隨家人從新疆首府烏魯木齊移居加拿大蒙特婁，為的是逃避對維吾爾族的歧視。但她無奈表示：「它（聯合國）已經成為這些政府進行鎮壓的地點之一。」
從讚美中國到打壓批評 滲透行動系統化
國際人權服務社表示，已確認當時闖入其辦公室的兩名女子身份。綜合網路上相關活動資訊，其中一名女子是廣州大學人權研究院副院長兼中共黨支部書記周露露；另一名是陝西政法大學人權研究中心助理研究員王姝琪。
周露露數日前曾以「中國人權研究會」（China Society for Human Rights Studies, CSHRS）代表身份，在人權理事會發言。
該組織自稱是中國最大的人權 NGO，但 ICIJ 分析顯示，其三位高層同時擔任中共要職，且在理事會上發表過多次親中言論，符合 GONGO 特徵。
中國國家主席習近平曾在 2022 年對中共高層強調，要「積極參與聯合國人權事務」，並指示要「充分發揮」中國人權研究會的作用，以提升中國國際影響力。
中國人權研究會 陳至潔：根本是中共喉舌
台灣政治大學陳至潔教授曾於 2019 年深入分析 「中國人權研究會」 的言論與文件，他認為該組織根本是中共喉舌，「就像一枚硬幣的兩面」。
中國所有 NGO 必須在民政部登記，並接受政府或黨部監管，雖然這樣還不足以讓它們成為 GONGO。
但 ICIJ 分析顯示，許多中國擁有聯合國諮詢地位的 NGO，其獨立性已被政府嚴重侵蝕：其中 53 個組織在官網或文件中公開宣誓效忠中共，12 個更允許黨組織直接介入重大決策，包括人事任命與資金運用。
而 CSHRS 早在 1998 年就獲得聯合國經濟社會理事會的諮詢地位，使其能在聯合國場合提交書面、口頭聲明，並舉辦周邊活動。ICIJ 與媒體夥伴多次目睹中方外交官與 NGO 代表在會議上抨擊批評中國的人士。
人權理事會6年間 為中國喉舌的NGO從3個激增到33個
例如在 2024 年 9 月的場次中，演講者剛談完新疆再教育營問題，一位來自「中國聯合國協會」的女子（ICIJ 也將其歸為 GONGO）便質疑台上嘉賓「是否去過中國」，並指控他們「散播謠言」，轉而呼籲應該關注美國的種族歧視與槍枝暴力問題。
ICIJ 統計，從 2018 年至 2024 年，出現在人權理事會發言名單上的中國 NGO 由 3 個激增到 33 個，發言次數超過 300 次。同期間，這些 NGO 在線上和線下發表的數百份聲明中，絕大多數發言內容皆為親中立場。
美國前駐聯合國人權理事會大使泰勒（Michele Taylor）批評：「這是具有腐蝕性的、虛偽的、顛覆性的行為。這些假 NGO 掩蓋中國政府的人權侵害，重塑全球對中國行為的敘事。」
曹順利事件的前車之鑑 打壓國際參與早有前例
早在 2024 年 3 月這場秘密會議召開十多年前，知名中國人權倡議者曹順利就曾在前往同一地點途中遭綁架。
曹順利曾敦促中國政府讓公民參與撰寫提交給人權理事會的報告。2013 年夏天，她曾在北京外交部前靜坐抗議兩個月，也因參與維權運動而多次遭到拘留。
機場神秘失蹤→關押看守所→多重器官衰竭過世
2013 年 9 月，52 歲的曹順利試圖從北京首都國際機場搭機前往日內瓦，參加一場聯合國人權倡議培訓計劃。但她在機場神秘失蹤。（據聯合國當局指出，當時來自中國其他城市的多名行動者與律師也遭到盤問並被警告不得前往該課程。）
數週後，中國官方才向其家屬證實，曹順利被關押於北京市朝陽區看守所，罪名是「尋釁滋事」。據報導，曹順利健康狀況迅速惡化，卻被剝奪醫療照護。2014 年 3 月，她在被轉送至軍方醫院數日後因多重器官衰竭去世。
在 2015 年人權理事會會議上，中國宣稱曹順利「絕不是人權捍衛者」，並堅稱「沒有人因參與合法活動而遭到報復」。
擔心致命報復 中國人權倡議者卻步
根據 ICIJ 獲得的 2013 年新疆鐵克斯縣公安局內部簡報亦證實，中國當局早在曹順利遭禁出境八個月前，就已制定了打壓國內異議人士的具體策略。這份文件指導國內安全部門在邊境管控時，防止公民參加例如「受邀赴境外人權組織培訓」等活動。
曹順利之死成為極具震懾力的警訊。人權組織將此稱為「致命報復」，此後許多中國人權捍衛者對參與日內瓦聯合國活動卻步。十年後，中國人權倡議者在聯合國活動中的參與度降至歷史新低。
與此同時，擁有諮詢地位的中國 NGO 數量自 2018 年以來幾乎翻倍， 如前述 ICIJ 分析 106 個中國 NGO，發現其中 59 個不是獨立機構，而是 GONGO。其中至少有 46 個組織的理事、秘書長、副主席等高層，兼任政府或中共職務。
一個極端例子是，有一家在聯合國非常活躍的 NGO，目前的秘書長同時兼任中共中央宣傳部人權事務局局長。（前任秘書長也曾身兼兩職。）
中國培訓GONGO進入聯合國為中國喉舌
聯合國人權辦公室（OHCHR）在一份聲明中告訴 ICIJ，它努力確保獨立組織有空間，但它不能開始區分「真實」和「非真實」的非政府組織，這種區分是不可行的，並可能被濫用。
2018 年 8 月，聯合國消除種族歧視委員會（CERD）首次對中國關押維吾爾族與其他穆斯林少數民族提出警告，指出被拘禁人數恐超過百萬。
但此時中國已啟動大規模動員計畫，推動更多中國 NGO 取得聯合國諮詢地位。2020 年，中國外交部公開表示，「近年來積極支持和引導國內 NGO『走向國際』參與聯合國事務」，並自 2021 年起由省市級政府主辦培訓課程，手把手指導 NGO 如何申請聯合國諮詢地位。
德州大學斯特勞斯國際安全與法律中心（University of Texas Strauss Center for International Security and Law）資深研究員殷波登（Rana Siu Inboden）指出：「中國政府顯然將非政府組織作為工具使用。他們鼓勵、幫助、引導、指導這些組織如何獲得這種（諮詢）地位。⋯⋯然後一旦他們（進入聯合國），你可以看到他們在人權理事會或其他地方的發言如何為政府服務。」
資金滲透持續擴張
此外，自 2017 年起，中國開始向聯合國人權辦公室提供 10 萬美元捐款，到 2023 年這個數字上升至 400 萬美元，儘管遠低於美國在 2024 年超過 3,600 萬美元的捐款，但中國謹慎地將所有資金用於特定目的，包含將部分捐款用於「發展權促進」、「單方面強制措施」（通常被稱為制裁）的特別報告員（2019 年至 2023 年間共計 120 萬美元）等，引發外界質疑北京藉由資金影響議題設定。
這些措施的特別報告員於 2024 年 5 月訪問中國，隨後呼籲各國解除對該國實施的制裁，理由是這些制裁對新疆經濟部分領域產生了不成比例的影響。
中國還持續遊說聯合國人權高專辦拒絕給予藏人和維吾爾人參加人權理事會的資格認證，並稱他們為「分裂分子」。而早在 2001 年，中國大使就曾要求當時的人權高專辦「避免與任何反對中國政府的組織成員會面，如法輪功、藏人和所謂的流亡異議人士，就像過去幾年所做的那樣。」
聯合國NGO委員會失守 專制國家聯手封堵異議聲音
中國滲透聯合國人權體系的策略，並不僅止於推動自身扶植的 GONGO 組織。ICIJ 指出，聯合國經濟及社會理事會（ECOSOC）下轄的非政府組織委員會（NGO Committee），本應負責審查 NGO 申請諮詢地位，但實際上早已深受專制國家操控。
這個委員會成員包括中國、俄羅斯、古巴、委內瑞拉等國，這些政權經常相互合作，提出一些微不足道的問題以技術性拖延的方式，阻礙真正獨立且敢於批評中國人權紀錄的 NGO 獲得聯合國諮詢地位。
於是這些中國、香港人權倡議者只能選擇和其他非政府組織合作。
巴舍萊遺留新疆報告 圖克與國際防線雙雙弱化
中國在聯合國人權體系的壓力操作，不僅針對NGO，也影響到高層官員行動。
時任聯合國人權事務高級專員巴舍萊（Michelle Bachelet）在 2018 年上任後，關切新疆大規模拘禁問題，她要求實地調查，並於 2022 年 5 月訪問中國。
儘管行動受限，她仍在任期結束前夕發布《新疆人權評估報告》，記錄了拘留中心內的強暴和酷刑，以及在新疆強制節育和廣泛監控，指出中國在新疆的行為「可能構成危害人類罪」。
然而，巴舍萊卸任後，繼任的圖克（Volker Türk）在處理中國人權議題上更為低調，未能推動後續問責行動。
與此同時，川普政府削減美國對聯合國及國際人權組織的資助，加劇了關注中國人權的國際 NGO 資源緊縮，令整個防線更加脆弱。
這使中國得以在更少阻力下，進一步鞏固對聯合國人權體系的滲透與操控。
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系統性排除：人海戰術式發言 威脅異議者
而在會議期間，中國 GONGO 成員大量排隊登記發言，占用議程時間；當場拍攝批評中國的講者，造成威脅；透過質疑、打斷、轉移話題等手段，干擾異議發言；集體發表讚揚中國人權「成就」的聲明，壓制批評聲音。
這種策略性操作，也使得真正獨立人權組織的發言空間大幅被壓縮。
2024 年初，中國 NGO 代表一早便在萬國宮入口排隊，搶佔席位，準備旁聽聯合國五年一度的中國人權審查會議。
中國大使陳旭在審查會上自豪地讚揚中國使近一億人脫離貧困的成就，另外 161 個國家發言，每國分配 45 秒。立場的分歧鮮明且可預見。美國譴責中國在新疆進行「持續的種族滅絕」。俄羅斯、伊朗和委內瑞拉則讚揚中國政府的成就。
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中國現場既偷拍又錄影 聯合國成為中國的遊樂場
多名藏人與維吾爾族行動者表示，他們在會場內外遭中國代表偷拍與錄影。人權觀察（Human Rights Watch）前中國部主任李察遜（Sophie Richardson）表示：「中國的 GONGO 成員甚至偷拍我的電腦螢幕與臉部照片。」
維吾爾人權倡議組織（Campaign for Uyghurs）共同創辦人阿巴斯（Rushan Abbas）則坦言，對聯合國安保已徹底失去信心，認為萬國宮已被中國操控。
阿巴斯無奈表示：「我沒再向聯合國報告，因為我已對他們失去信心。聯合國如今簡直成了中國的遊樂場。」
儘管聯合國有禁止未授權攝影的規定，但實務上執法鬆散，導致異議者持續暴露於威脅之下。
國際警告升高 但制衡中國滲透仍困難
人權觀察（Human Rights Watch）前執行長羅斯（Kenneth Roth）指出，中國在嚴重威脅全球人權體系方面獨樹一幟。
他告訴 ICIJ：「為了阻止國際社會譴責其大規模打壓行動，特別是針對維吾爾族的大規模拘禁，北京正試圖改寫國際人權法。」
ICIJ 指出，美國、歐盟等國雖多次在聯合國人權理事會警告中國滲透問題，但因聯合國內部對 NGO 開放機制、防止政治歧視的政策設計，實務上很難有效遏止。
隨著全球專制主義勢力上升，聯合國內的獨立組織面臨更沉重的責任，需要持續揭露暴行、促使國際社會採取行動。如果聯合國當局無法制衡中國的勢力，這將嚴重損害聯合國在人權監督與調查上的公信力，不只在中國，也包括全球各地。
作者：陳怡菱，報呱副主編。
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