雙重國籍不容有灰色地帶──李貞秀就職是無效的
譚偉恩／中興大學國際政治研究所教授
法律不應被政客用來取利，而應是維護程序正義與權力分立之拱心石。「公職人員」理應具有忠誠並以維護國安為己任，此等要求在民主國家的法律實踐上不應存在灰色地帶，尤其是針對掌握國家機密資訊、參與全國性法案審議之立法委員。蓋立委身分之純正性(integrity)係屬憲政秩序賴以運作的基本前提。
此外，國籍(nationality)不僅僅是「國民」與國家之間權利義務關係的重要依據，更是「公職人員」對自我身分的法律判定。當一位公職人員同時具有A國及「A國以外」之兩種不相融法律上的國民身分時，吾人可以合理推斷此一公職人員難以在行為上總是精準判定自己是為「哪一個國籍的授與者」在服務。職是之故，李貞秀事件的本質是，在中華民國（台灣）的主權(sovereignty)被北京當局否定的情況下，台灣的公職人員制度為何不能容許有一丁點的法理瑕疵或解釋與適用上的模糊空間。
一、《國籍法》第20條釋義
根據我國的《國籍法》，中華民國國籍之得、喪、變更，皆依此法規定之（第1條）。準此，我國國民取得外國國籍者，不得擔任中華民國公職（第20條1項）。對於立委此類具有決策權的公職人員，《國籍法》更在第20條4項中規定，應於就（到）職『前』辦理放棄外國國籍。立委依《公職人員利益衝突迴避法》第2條、《公職人員財產申報法》第2條1項9款之規定，毫無疑問係我國之「公職人員」，其職務內容為審理議案、聽取行政部門的報告並對之進行質詢，還有行使同意權（詳見《立法院職權行使法》及法務部政利字第 0940033457號之函釋）。
有論者試圖以「制度上的不友善」來質疑上述規範，此係法律邏輯上的錯置。民主國家的制度以追求對每一個人友善為目標，但國家主權和公職忠誠的維護同樣必須堅守。倘若這兩者發生衝突，制度友善的目標應予退讓，這並非是對特定人士之歧視，而是國家制度保障社會公義與多數人權益的必要取捨。觀之我國現行有效之《憲法》及其增修條文，「大陸地區」並不是一個國家，但在北京當局的實際有效支配下，確實以客觀存在的法律制度授予李貞秀女士一個「中華人民共和國」的國籍。因此，不僅牴觸我國法律中對於領土的相關規範，也可能在某些情況下對我國憲政秩序的運作產生功能性的妨礙。
從防衛性民主的角度來說，《憲法》及其增修條文的首要目標是保障我國的生存權利，而非為了增修條文序言中的「統一」論述去容忍具體可見的國安風險。如果有論者在邏輯上採取「既然大陸地區不是外國，所以李貞秀女士不需要放棄國籍」，那麼這樣的邏輯是否也支持所有目前持有「中華人民共和國」國籍的自然人，可以無條件擁有中華民國（台灣）所有的公民權呢？筆者認為，顯然不行，因為這將與《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》（以下簡稱《兩岸人民關係條例》）的立法意旨相悖。法律體系是連貫的，正因為政府正視海峽兩岸事實上是分治的，在公職人員的任用上我國就必須將所謂的「中華人民共和國」國籍視為一個「它方國籍」。準此，我國行政機關在面對兩岸關係和公職人員身分資格有爭議的時候，透過行政函示來填補法律規範的具體內容，係行政權在民主法治國家中展現之適當職能行為。
毋寧，根據上開提及的《兩岸人民關係條例》，雖有關於大陸地區人士來我國設籍滿十年之相關規定，但這僅是她/他們在我國「參政資格」的起點。一旦要確實「擔任公職」，便必須依據前述《國籍法》第20條的相關規範。對此，我國內政部早在2009年12月22日「台內戶字第0980236127號」的行政函示中做出明確解釋。從行政實務的角度觀之，內政部的函示具有高度的參考性，填補了法律規範與行政執行之間可能存在的縫隙。
二、為何「灰色地帶」不應存在？
李貞秀事件最具爭議的核心問題在於為什麼「中華人民共和國」的國籍在中華民國《國籍法》之下，會被定義為「外國」的國籍。國籍是人與國家之間重要的聯繫；一方面國籍建立起領域內的屬人管轄權，一方面國籍也形成領域外的可管轄條件。因此，國籍係處於國內法、它國法和國際法這三者間的交界處。由於「中華人民共和國」在事實上擁有一套完整且獨立於我國的國籍法制度（也就是1980年9月10日由第五屆全國人民代表大會通過之《中華人民共和國國籍法》），因此當一個自然人（例如李貞秀女士）持有北京當局所核發之護照或身分證件，在法律上即受到「中華人民共和國」的管轄。而這樣的情況對於我國而言，便無異於持有中華民國以外之國籍。
在上述情況下，李貞秀事件的釐清就不在於兩岸關係的政治層面，而在於我「公職人員」的身分排他性。詳言之，如果我國在制度上容許一個應對國家效忠之人民公僕同時擁有一個國家以上的國籍時，將導致法律制度(Rechtsordnung)的自我矛盾。我國內政部和陸委會在實務上的一致見解是，基於國家安全的考量，不論一個自然人的身分在法律暨政治上被如何判定，只要事實上其國籍的持有狀態會導致效忠的法律義務產生模糊，就必須適用《國籍法》第20條。正因為如此，倘若吾人不將「中華人民共和國」的國籍視為公職人員就職『前』應予放棄之國籍，將必然出現一個荒謬的現象，即立委或其她/他民選之公職人員必須放棄美國、日本或其它國家的國籍，但容許保留一個對我國主權加以否定並在軍事上做出實質威脅行動的政府所核發的國籍。這在法律的邏輯上與國安之維護上皆是完全說不通的。
因此，公職人員的國籍是絕計不能容許一絲一毫的灰色地帶存在。這並非什麼對中共的歧視，而是一個民主法治國家為了確保其主權和國安所必須採取之防衛性措施和風險管理。此外，我國《國籍法》第20條與行政部門的相關函示在邏輯上非常清晰，即「就職」是公職人員行使其合法權力的起點，但「效忠」義務的履行是公職人員行使其權力之先決前提。基於立委的職權行使涉及國防、外交、財政等重大國家與社會整體之利益，若允其在就職『後』才申請或放棄所持有之國籍，效忠義務的灰色地帶與空窗期將於焉浮現。
此時，立委若已接觸到我國的機密資料，但非我國國籍的身分使其對我國以外的政權具有同樣效忠之法律義務時（例如《中華人民共和國國籍法》第3條或第8條），將造成嚴重的義務衝突，且同時對我國的國安構成具體危險。職是之故，現行我國法律與行政函示要求公職人員必須在就職『前』辦理放棄外國國籍，並於就（到）職之日起一年內完成喪失外國國籍之程序並取得證明文件，是確保忠誠無虞的最低門檻。
三、未符合規定之行政暨法律後果
若李貞秀女士未於就職前提出申請，或無法證明自己已啟動放棄「中華人民共和國」給予其國籍的程序，其2月3日的就職將會是無效的。此外，根據《公務人員任用法》之消極資格，立委雖屬政務公職，但第28條關於雙重國籍不得任用之規定，亦同樣有所適用。清楚可見，公職人員若擁有外國國籍，應於就職前辦理放棄。這並非一種建議，而是一種義務，其法律上的用意是防止公職人員出現身分認同的混淆，以及行為操守的模稜兩可。據此，民眾黨黨主席黃國昌主張，李貞秀女士在就職時親自對外交代清楚即可，是錯誤的；黃主席沒有區分「公職候選人資格」與「職務行使之法律前提」在本質上迥不相同。毋寧，放棄外國國籍是立委擔任公職的「先決條件」(condition rrecedent)，倘若僅憑「就職時交代清楚即可」，我國現行法律規定的「就職前申請」將淪為具文。
這不僅僅是立委個人的誠信問題，更是對法律安定性的破壞。筆者堅定地主張，公職人員在法律上的效忠義務必須是明確的行為事實，而非只是言論表態。此外，內政部作為《國籍法》的主管機關，基於職權之需要對法律實務所面臨的爭議提出解釋，並非行政權的不當干預；相反地，這是行政與立法間的相互監督與制衡，透過行政機關依職權審核公職人員的法定資格，防止立法權被法定資格不符者加以濫用。
四、結語
政黨內部的輪替比例代表制是政黨自治的展現，若不牴觸民主精神和法律規範，應一律加以尊重。然而，立委進入立法院攸關民生社稷，毫無疑問是公共事務，自應服從嚴謹的法律邏輯與相關規範，不容模糊空間及灰色地帶。我國是民主法治國家，若利害當事人有所不服，可循司法救濟管道，透過行政訴訟對爭議問題進行調查與裁決。惟在裁決做出以前，所有公部門皆應維持法秩序的安定性和效力，確保行政系統的一致與國家安全無虞。
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