八公里之外：台灣核災應變制度的風險空白

談到核能安全，政府部門常強調「符合國際標準」、「風險可控」。然而，若攤開制度設計，台灣核災應變機制仍存在一個長期被低估卻極為關鍵的問題：現行核子反應器設施的緊急應變計畫區（EPZ），多以核電廠為中心劃設約八公里半徑，相關疏散演練、避難路線與地方政府防災責任，也多圍繞此一範圍進行規劃。

然而，若將八公里視為核災應變制度的主要依據，其與實際事故可能呈現的高度不確定風險之間，仍存在明顯的制度落差。這不是支持或反對核能的立場之爭，而是治理是否願意誠實面對「最壞情境」的制度問題。

從國際核災經驗來看，放射性污染的影響範圍，從來難以事先用單一距離精準預測。1986年的車諾比核災之後，即便劃設三十公里禁制區，實際長期污染影響仍明顯超出其範圍；2011年的福島第一核電廠事故初期，日本政府以二十公里作為疏散基準，後續仍因輻射熱點分布多次調整並擴大管制區域。這些經驗共同指出一項制度現實：EPZ不是最大影響範圍，而只是最低限度的即時行動起點。

將此制度放回台灣，問題更為尖銳。北部核電廠周邊涵蓋新北市多個行政區，並與台北都會區高度連結。若以人口規模觀察，台北都會區常住人口已超過七百萬人，是全球少數在大型都會圈周邊設置核電廠的案例之一。如此高密度人口結構，一旦涉及跨區疏散，不僅是防災演練問題，更是交通容量、行政協調與時間條件能否承受的治理考驗。

這不僅是人口密度問題，更涉及交通承載能力、跨縣市協調機制，以及實際疏散可行性的結構性挑戰。在平日通勤時段，北台灣主要幹道早已接近飽和，一旦發生需要快速撤離的核災事故，八公里內人口是否真能在短時間內完成疏散，本就存在高度不確定性。

然而，若實際污染範圍或疏散需求超出既定的緊急應變計畫區，現行《核子事故緊急應變法》雖賦予中央災害應變中心發布民眾防護行動的概括性權限，卻未就擴大疏散的啟動條件、判斷程序與跨域責任分工，提供具體且可即時操作的制度設計。特別是在事故影響跨越行政區界線時，跨縣市疏散的指揮權責、資源調度與安置責任，至今仍缺乏制度化安排。

在此制度脈絡下，EPZ的界線，實際上可能被誤解為風險治理的行政邊界，而非僅是事前規劃工具。地方政府依此配置防災資源與演練，看似依法行政，卻可能在真正事故發生時，被迫承擔超出制度準備範圍的風險與責任。

在核能治理史上，這並非假設性的問題。美國紐約長島的Shoreham核電廠即是一個關鍵案例。該廠於1980年代完工，造價高達60億美元，卻因避難計畫無法通過可行性審查，始終未能商轉。最終，電廠由州政府收購並除役，其建廠成本則轉由電費吸收。這個案例清楚說明：只要避難計畫缺乏現實可行性，核電廠的運轉便難以取得社會正當性。

福島事故之後，日本也未僅止於強化反應爐安全，而是同步檢討核災應變制度，將EPZ納入情境治理思維，強調依事故發展與即時監測動態調整避難與防護行動，而非僵化依賴單一距離標準。

支持或反對核能，可以持續辯論；但若核能仍被視為政策選項之一，最低限度的前提，是核災應變制度必須能承受「不如預期」的情境。否則，一套看似合乎規定、卻缺乏彈性與即時啟動能力的制度，恐怕難以在關鍵時刻承擔社會對核能安全的期待。

畢竟，安全從來不是畫出一條距離就能保證，而是制度是否準備好面對最壞情境。

※作者為台灣環境保護聯盟學術委員、文大副教授。