台灣的「行人地獄」是怎麼來的？該如何解？

去年12月 CNN 「行人地獄」報導以來，各級政府無不提出自家的行人安全改善政策，或是大力宣傳過往所做的工作。一些民代也也藉機力求表現。例如台灣民眾黨的邱臣遠就提出校園週邊設置 30 公里交通寧靜區的看法，渾然不知方結束的院頒第13期（108-111）「道路交通秩序與交通安全改進方案」早已納入相關內容，新北也在推動此院頒方案後，大力宣傳其通學巷改善成績。又如台北市新任交通局長謝銘鴻，提出行人安全五大政策，卻僅是把既有政策換句話說，繼續延續無效的錯誤方向。遺憾的是，交通部在2月「交通安全說明會」所提出的「112年道安精進作為」也不乏重點錯誤的的問題。

道安精進作為有哪些？

在2月23日的道路交通安全說明會中，交通部列出了洋洋灑灑三大構面的10項改善計畫，包括工程面的改善人行車行空間，細項有改善人行道（含研提人行道改善建議及方向、既有人行道改善如清除占用騎樓、人行道障礙等）、落實人行環境項目考評、建構完善人行道設計法規，包含營建署所管轄之市區道路，以及交通部管轄的公路，此外，也要在1,000個高流量路口設置行人專用或行人早開時相。

另外，工程面的改善，也包含車行空間改善的減少路側障礙物、校園週邊暨行車安全道路改善、提昇非號誌化路口安全，以及優先於醫院、住宅、公園等區塊推動行人及高齡友善區。

在教育面，則要形塑優質交安文化，推廣停讓文化宣導；在大客車方面，落實大客車駕駛管理，要求業者提出安全教育訓練計畫並加強路口稽查，在機車方面，則擴大機車駕訓補助、推動機車道路駕駛訓練試辦、舉辦社區交安宣導（尤其是高齡者的教育宣導）、在學校教育方面，則推動交安教育課程模組以及相關培訓。

在執法面，則是加強重點項目執法，包括路口不停讓行人、非號誌化入口未依指示停車再開、人行道違規停車、機車違規（闖紅燈、無照駕駛、未戴妥安全帽、超速），以及落實護老專案。此外，也要加強牌照與違規管理。

而這三大構面，恰好就是一般所稱的交通安全3E：工程、教育、執法。在此之外，交通部也提出要推動《道路交通安全基本法》，解決目前道安會編組功能有限，各部會、中央地方之間協調、督導效果不佳的情況。

道安精進作為有效嗎？

這三大構面的內容，看似交通部已經做了相當完整的規劃。從2月23日的記者會以來，交通部長王國材在各個場合所提及的各種方針，也不出以上內容。但實際上，熟悉公務體系的人一眼就能看出，這種構面方案與簡報模式僅是一種形式上的「彙報」，實際上各方案之間欠缺整合思考，最終效果也只能大打折扣。

交通部的方案重點著重在行人，這或許是為了回應去年底以來延燒的「行人地獄」輿論。但行人相關的措施之間如何整合，卻沒有著墨。實際上「行人地獄」是一種體感，一種「使用者界面」的感受，略有 UI/UX 設計概念的人都清楚，要打造好的使用者經驗，整合性的規劃設計不可少。可惜我們在交通部的方案中，看不出如何整合。

如果我們從整體交通安全的角度來看，更難以理解為什麼把重點放在行人安全之上。台灣交通事故的統計資料很清楚顯示，主要的交通事故肇事者並非行人，而是小型車；主要的車禍死傷者，是機車騎士；主要的事故發生地點，是路口，而非路段。行人並非是交通事故的主要死傷者，也不是主要的肇事者，而事故也好發在路口，而非路段。但行人與路段，卻是這次公開的「道安精進作為」的重點。

即便是從行人事故來看，大多數的行人事故，主要肇事者也不是行人本身。以道安資訊網的數據而言，2022年1至11月，在15,615件涉及行人的事故中，只有2,818件是行人為第一肇事人，主要的的原因都是穿越馬路違規，換句話說，行人的事故原因，大部分與穿越道路時與其他運具產生衝突有關。而在一萬五千多件事故中，路口與路段約略相當，皆為7000多件。但路口的單位面積事故發生率，仍顯著較路段為高。

把重點放在不同交通運具之間的衝突上，而非放在行人環境的提昇上，才是最有效益的交通安全改善方案。（本報資料照片）

擁有平整、寬敞的人行道，確實是改善「行人地獄」的重要措施，也是邁入高齡化社會的台灣，應該努力的基礎建設。但如果從「交通安全」的角度來看，改善路口而非路段，把重點放在不同交通運具之間的衝突上，而非放在行人環境的提昇上，才是最有效益的交通安全改善方案。

但在交通部的十項改善方案中，尤其在工程構面部份，卻是重視路段更勝路口。在路口方面，僅有「設置行人專用或行人早開時相」與加強取締車輛不停讓、加強大客車稽查等措施。更令人遺憾的是，這些作為只是單點單項，而非路口的整合性改造，尤其是幾乎沒有涉及到路型的調整。但像是去年12月台中公車死亡車禍的路口，便明顯需要進行路型調整。又如台北市鄭州塔城路口、新北市三重過圳重新路口，這些地方的路口、人行道及行穿線設計本身就有問題，這類的路口，如果只是單純調整時相，恐怕效果都是有限。

易肇事路段改善計畫的不足

事實上，交通部也很早留意到路口改善的重要性，由運研所主導推動多期的「臺灣地區易肇事路段改善計畫」改善的目標就以多半以路口為主。但是這些路口改善不僅基本資料參差不齊——有些縣市提報的圖資是碰撞構圖，有些則是衛星空拍，有些則是地形圖，甚至還有一些是明顯另行繪製。

儘管交通部已建置道安資訊平台提供並鼓勵各縣市使用，但除了個別另行建置系統的縣市以外，多數縣市仍無法繪製碰撞構圖。而警政機關的事故 GPS 定位資訊，也曾被發現存在誤差，這顯示從基礎的事故紀錄到圖資整理，交通與執法部門仍有很大的進步空間。

至於「改善計畫」中的改善方案，以39期而言，多半只是調整標線、增加或改設牌面，以及調整時相。對於路型是否有明顯的缺失，是否有充足的視距？甚至是否可能需要限制通行方向？這些改變更大的調整，較少著墨。我們也很難看出這些改善方案，是否充分運用運研所歷來的研究成果。

在最新公告的完成的 39 期的「臺灣地區易肇事路段改善計畫」中也指出，36期改善計畫雖然改善地點死亡人數減少75%，但以事故數與受傷人數來看，只有29處路口有明顯改善成效，32 處路口則有惡化現象。

「改善計畫」的經費，說起來也是偏低的。39期改善計畫處理58處路口（縣市政府主責43處，公路總局主責13處，2處為公路總局與縣市政府並列），總經費1670萬6643元，其中，縣市政府出資625萬1267元，公路總局出資1045萬5376元。檢視前幾期的經費，也約略在1500萬到2000萬之間。但光是台北市政府交工處每年度固定的「路口路段改善工程」預算，便有1083萬元，整體的「交通改善工程費用」更高達4到6億。中央「臺灣地區易肇事路段改善計畫」，顯然有擴大辦理以及增加經費的空間。

也就是說，「改善計畫」本身的成效、投注的經費就值得檢討改進。但明知路口是改善重點的交通部，卻沒有將強化路口改善工作，尤其是納入路型調整的路口改善放入「精進作為」之中。

正視養護交管分工不合作、透過補助標準恰當引導資源

無論是從「112年道安精進作為」，或是「臺灣地區易肇事路段改善計畫」，我們都可以看到一個有趣的現象，那就是交通部門經常只著重在標線、號誌等面向的改善，原因無他：因為這是交通部門所能夠管轄的面向。

台灣的交通主管機關與都市計畫及工務機關分立，造就了「市區道路」的養護機關為各地養工、新工處，中央主管機關為內政部營建署；而道路上的號誌、標線，卻由各地交通局負責，執法則由警察局交通大隊處理的三權分立情況。

每當進行相關事故路段檢討、易肇事路段改善工作時，必須仰賴這些局處的共同合作。但實際上，無論在地方層級或是提報中央「易肇事路段改善計畫」所做的路段改善，往往僅是標線修改以及增添號誌、牌面，也就是在交通部門可以直接轄管的範圍內進行調整，即便是小幅幅度修改安全島，也相對少見。

台灣地方交通部門不負責道路養護的現況，使得依照新式設計的路型改善，往往必須透過內政部的補助計畫或整條道路的翻新來實現，而鮮少有單獨路口的改善出現。例如受到地方稱讚，也被 Youtuber 火花羅、視網膜評為「少數正常的道路設計」的苗栗頭份中央路，就是「前瞻基礎建設：提升道路品質計畫」補助3億，要求設計施工單位遵循最新內政部標準，一次達成路段、人行道以及路口改造的成果。

不只是耗資3億的苗栗頭份中央路，「前瞻基礎建設：提升道路品質計畫」209.4億經費下補助的台北市忠孝東路一到三段、新竹的步行城市道路品質提昇計畫也都頗受好評。更重要的是，根據頭份分局的統計，改造後的頭份中央路確實有效減少交通事故量。

頭份中央路的案例，顯示中央在行人安全上確實有所作為，也顯示中央能透過恰當的補助款標準與要求，有效地運用經費來改善交通安全。內政部已經確定投入250億經費繼續推動「前瞻基礎建設：提升道路品質計畫 2.0」，頗受好評的頭份中央路，也確定爭取到 4.7 億經費繼續延伸施作。

在前瞻兩期460億的經費之外，每年中央政府給予地方政府的一般性補助款基本設施計畫中，也有30億左右的經費是用於「道路養護及道安計畫」，而依據《道路交通違規罰鍰收入分配及運用辦法》，地方政府亦應將分配之罰鍰收入之12%用於以交通執法為主的交通安全工作。

從「提升道路品質計畫」的前例來看，若是交通部與內政部能思考如何透過補助標準與規定，將這些經費與易肇事路段改善結合，甚至直接繞過需要改革的道安會報機制，方可在交通安全上發揮更多成效。反之，若是延續分工不合作，重數量而不重質量的大雜燴式方案以及無頭蒼蠅般的道安會報，那無論如何也難以達成改善目標。

不要固執在「行人地獄」，才有可能推動交通安全改善

CNN行人地獄的報導引起各方重視，但也產生許多不同的解讀。事實上，從外國旅客的觀點來看，台灣「行人地獄」的主要癥結點在於穿越馬路的危險——許多國家的國民旅台指南更直接提及機車亂竄是其主要原因。其次，則是人行道的欠缺，最後則是自行車空間的缺乏。這是普遍沒有在台灣駕駛機動交通運具的外國旅客所看到的現象與面對的困境。

這些現象確實是需要改善。但行人地獄的改善，卻不等同於交通安全的改善。任何人只消看一眼台灣交通事故的統計數據，就能發現單從行人安全的角度出發，來研議交通安全方案，只是事倍功半。真正要能夠切中核心、大幅改善的乃是路口衝突的降低。只有大幅降低路口不同運具間的衝突，台灣的交通事故死傷人數，才有機會降低。

而要達到路口改善，單單倚賴標線、號誌、時相的調整是不夠的，仍然必須搭配路型的修正。這一點，過去也曾經有執政黨的縣市首長候選人留意到，作為主管機關的交通部，沒有道理繼續因循苟且。

台灣「行人地獄」的主要癥結點在於穿越馬路的危險。（翻攝畫面）

儘管交通議題是極為地方性的，中央主管機關不會比地方政府更了解各地的交通問題、易肇事路段及其易肇事原因。而除去中央直接管轄的省道、國道，地方民代為了特定族群利益而在交通政策上施壓的對象，也多半是地方政府的交通局處。但「前瞻基礎建設：提升道路品質計畫」的成果說明，透過恰當的補助標準設定，中央仍有能力在交通安全上做出積極作為。

更別說是彼此交錯複雜，卻欠缺統一基礎、彼此從屬不清的的各種道路交通法規，更是中央政府應當積極整頓的對象。尤其是在制度上，如何突破養護交管分工不合作的現況，將會是《道路交通安全基本法》是否可以產生效果的重點。交通部在參考日本立法之前，更應留意到日本國土交通省以及《道路基本法》之下的交通治理，與台灣截然不同，否則恐怕只是東施效顰。

期盼中央政府能痛定思痛而非因循官僚，針對問題關鍵，拿出積極作為，不要再以毫無核心價值與思考的所屬機關局處彙報方案作為應對——這恐怕只會重蹈歷次院頒方案目標失敗的覆轍。唯有重點式、整合式的方案，才能讓政策資源得以達到最有效的利用，也使國人同胞早日免於交通事故之苦。

※作者為前政治工作者