立法院不該用《禁伐補償》等法案阻擋總預算
鄭揚宜／大學助理教授
立法院遲至今日仍未開始審理今年度總預算，藍白黨團所持的理由，是行政院未「依法」編列立法院所通過的軍人加薪等預算內容。然而行政院指出，總預算必須考量國家發展的總體需求，因此是行政院的職權範圍，立法院不能以法律案包裝預算案，強迫行政院為特定群體買單。
其實這樣的爭議並非今年才有，去年度的中央政府總預算審查，在前年底就因為《原住民保留地禁伐補償條例》（下稱《禁伐補償》）的補償金問題首次出現。而處理的方法，是行政院妥協於高金素梅等原住民立委的版本，也就是補償金從每人每公頃每年領取三萬元，以公務預算調高至六萬元而解決。
這項「咸認」保障原住民族權利的法案，隨著近日高金素梅委員被檢調搜索而再度躍上新聞版面。然而，為什麼咸認兩個字要加上引號呢？
因為這項法案其實並沒有充分考量原住民族生存發展的需求。用特定族群的權益問題當成拒審總預算的理由，不僅破壞了權力分立的憲政原則，行政院讓步的結果，也並沒有得到預想中的朝野和諧。某些政治力量反而食髓知味，繼續用特定群體的利益實質侵犯及削弱行政權。
高金素梅委員於2024年10月時在立法院表示：「禁伐補償是典型的原住民族轉型正義，憲法保障人民的私有財產，凡是限制人民的私有財產使用就必須要給予補償。」保障原住民族權益的確是轉型正義的重要目標，但《禁伐補償》所以牽涉到的相關影響，至少可以從四個層面進行討論。
首先是立法意旨，《禁伐補償》是因應原住民保留地當中的林地，受《區域計畫法》規定，為了國土保安、涵養水源等目的而限制伐採開發所給予的補償金。然而這個名稱非常容易讓人產生誤解，似乎只要是原保地的林地就禁止伐採，但只要伐採後保持七成的覆蓋率一樣可以請領補償金。而且林地中的人工林更加需要定期適度伐採，否則將不利於山林維護。
從立法意旨可以發現，《禁伐補償》是為了補償原住民族受限於國土保安而影響的生存發展際遇，但法案規定是限伐而不是禁伐。然而實務上所產生的影響，則因為台灣自從禁伐天然林後造成的林業沒落，以及不用勞作就可以取得的補償金等原因，使得原保地的荒廢林地反而不利於水土保持，更成為部分投機者的土地炒作標的。
其次是族群政治，去年不分朝野的原住民立委都主張《禁伐補償》補償金將調高到每公頃六萬元，但區別在於部分立委認為由公務預算編列四萬元，其餘兩萬由「原住民族發展綜合基金」支應。但高金素梅等立委則強調全部都必須由公務預算編列，才是尊重原住民族的具體作法。
兩種經費來源的差別，可以用另一個類似的例子來說明。水質水量保護區回饋金，是補助水源保護區內的地主，由於保育水源而限制開發利用的回饋費用。金額由自來水費中的一部分匯集成基金，交由水源保護區影響之鄉鎮公所統一運用，且必須依照申請人數多寡及所提計畫內容酌予補助。
這是部分原住民立委堅持不能用基金編列補償金的原因，因為公務預算保證每年可以足額補償，而基金則必須看金額水位深淺而高低不同。然而，兩種都是因為發展受限而提供補償的同樣性質項目，《禁伐補償》的確因為原住民族身分的轉型正義呼聲，而有了給予足額補償的差別性。
第三，也是最重要的一點，就是原住民族或原住民的差別。《禁伐補償》的原意是補償原住民族生存發展的集體權利，但是現在卻是由原住民的個人領取補償金，這個區別是理解《禁伐補償》的重要關鍵。根據規定，具有原住民身分的所有權人或合法使用權人，才有資格申請並領取補償金。
從原民會的統計可以發現，如果以山地原住民身分申請補償金的比例來看，只有約14.7%的原住民有資格請領。但如果以全部原住民人口總數來計算，則只有約8%的人可以請領。也就是說，每100位原住民當中，只有大約8個人可以請領，而且因為持有的土地大小不同，8個地主當中的極少數人，又領走了絕大部分的補償金。
再重複一次高金委員的話：「禁伐補償是典型的原住民族轉型正義，憲法保障人民的私有財產，凡是限制人民的私有財產使用就必須要給予補償。」補償受損權利沒有錯，但這句話忽略了一項重要的事情，原住民族傳統的共有觀念，跟現代社會的私有財產是不同的。
在國民黨政府的國家制度介入部落之前，作為個體的私有財產權利概念並不存在於原住民族當中。原保地內的原住民可以把土地登記為個人所有，源自於國民黨政府於1966年引入的原保地私有制度。原住民族原本對於土地的共有與私有並不是絕對二分，會隨著不同家族遷徙或不同權利主體嬗遞等條件而變化。
然而當土地成為某個原住民個人所有時，許多傳統價值就隨之改變。當年土地登記時因為口傳失誤、識字與否、蓄意隱瞞、惡意欺騙等資訊落差所產生的各種爭議與分歧，至今仍然是撕裂部落親族之間常見糾紛。
最後，則是《禁伐補償》如何促進原住民族的集體權利。從前面的分析可以看出，某些原民立委說「不調高補償金就是欺負原住民」，這句話必須進一步追問，補償的是那些原住民？補償了多少原住民？如果要落實補償原住民族的集體權利，最好的做法莫過於協助部落發展山林產業。由最熟悉環境資源的原住民族，建立林業、竹業等具有就業機會與工作價值的山林相關產業。
台灣的山林產業需要公私部門的協力發展，不僅創造山區部落的經濟價值，在減碳呼聲日益高漲的當代社會，也能落實永續環境的追求目標。然而《禁伐補償》的立意雖然良善，卻因為沒有顧及上述種種因素，而導致原保地的山林資源逐漸面臨老化與頹敗危機。
從《禁伐補償》的案例可以看出，原住民族受損的權利當然應該獲得補償，但補償給誰、怎麼補償等等的議題卻沒有獲得充分討論。原地喊價、競相加碼的補償金不僅沒有落實照顧原住民族的用意，也逐漸違背了國土保安與永續山林的立法意旨。
進一步來看，用這種特定群體的預算問題綁架總預算，除了違背了憲法70條，立法院僅能刪減預算，不得自行追加項目或增加金額的規定之外，對於這項特定群體的法案本身，也極為容易陷入支持與反對、照顧與欺負的情緒動員當中。真正需要深入討論的種種因素，反而沒辦評估這項政策對於公平性與整體性的影響，而只能淹沒在族群政治的爭論當中。
更有甚者，動輒把特定群體權益用來當成阻擋總預算的理由，美其名是為了照顧和補償某些族群，但卻容易陷該群體於不義，使其背負上需索無度的社會污名。立法院不應該如此「依法」為其編列預算，反而讓特定群體成為社會對立的源頭。
由此可見，無論要爭取哪一個群體的權利，或是細究其與社會整體的關係是什麼，就不該讓這項議題成為綁架總預算的理由。進入相關委員會仔細討論，以及好好審查總預算才是真正應有的作為。
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