給新政府的綠能建議書 01》陳吉仲：農業與綠能絕對可共存，但程序須大幅修正
過去八年，台灣在農漁村大力推動綠能發展，因為對土地、陽光的需求互相競逐，包含地租大幅上漲、流浪漁民大增、農村土地破碎、綠能下的農漁業生產質量過低，對農業造成巨大衝擊。
新政府即將上任，綠能為新政府的施政主軸之一，該如何發展綠能才能夠避免上述負面效應，又能夠讓台灣走上乾淨綠能之路？本文專訪前農業部部長陳吉仲，回顧八年農漁業綠能的重要政策之正負面效應，以及對新政府的綠能建言。（ 本系列共有 3 文，請見文末「延伸閱讀」）
Q：您在農委會首長任內，推動農業設施屋頂種電、關上農電共生大門、開放不利耕作區架設光電板、大幅度開放漁電共生面積，作為農業部門最高首長，您認為這些政策達成了什麼效果？有哪些需要改進的部分？
農業設施屋頂適合架設光電，經濟部須加速處理「饋線」
淨零是整個台灣的重要議題，蔡英文總統上任後，宣示 2025 年再生能源發電比例要佔 20%，20GW 的總發電量中，農業部門佔比了 9.6GW，是很大的比例。
在國外，光電板優先裝設於屋頂，我想這是大家公認可行的方向。我也認為在農業設施的屋頂推動發電，是能兼顧產業發展與綠能的方式。因此我們先推動了農業設施屋頂種電，例如畜牧業，至今共有 5000 多家畜牧場屋頂蓋了太陽光電，對畜牧生產和對氣候變遷調適有絕對的幫助。現在農業部門貢獻屋頂型的光電已完成併網有 2.2GW，已申設 1.4GW，兩者加起來有 3.6GW。
事實上，台灣的畜牧場至少 2 萬 5 千家，但是現在申請架設光電的業者才 5 千多家，還有很多還沒做。很多畜牧業者都想要進行，問題都卡在饋線（輸送電力的網絡系統），沒有饋線要怎麼做？饋線問題解決了，會有更多畜牧場的屋頂型光電來設置，創造多贏的局面。
除了畜牧場之外，包含全國一千多個公糧倉庫還有其他的集貨場，都可以繼續推動屋頂光電，不但可以幫助發電，也可以協助翻修原先老舊的設施，是一舉兩得。
所以政府應該要持續大力推動屋頂型的光電，各部會皆有主管許多屋頂型的光電，可以大力發展。這也表示農業光電政策中若直接開放農地，業者考量利潤，那屋頂型的光電就會受影響。
溫室上方也可以架設光電，但產量稽核需更嚴格
除了畜牧場、集貨場之外，我們也開放溫室上方可以架設光電板。 2017 年之前，溫網室上方光電的遮蔽率沒有限制，導致大量「假種田真種電」的亂象，我們在 2017 年後修改規定，光電板的覆蓋率只能達到 40%，溫室內的農作物產量必須達到原先穩定產量的七成。
我認為在台灣的極端氣候之下，如果能夠藉由光電商的資金與農友合作，興蓋加強堅固型的溫室，上方可以發電，溫室可以幫助農友生產，是一個可行的方向。但是前提必須要由農方為主體，亦即以農業生產的需求為本，來設計溫室，產量也才能夠保持七成。
但是實際執行下來，的確有一些不符合產量的案例，這也考驗稽查的量能，是未來要加強的方向。
農地種電對農業衝擊過大，2020年後原則關上農電共生大門
在我上任之前，台灣就已經開放農電共生，包含造林地、山坡地、農地都可以種電，還包含 2 公頃以下農電無須審查、每一塊農地可有 660 平方公尺架設光電等方式，導致農地切割破碎，不利於農業生產，也造成地租上漲、不利耕作等亂象。
對農業生產而言，農地的完整性十分重要，土地是耕作的基礎，當光電板直接架設在可耕作的農地上，兩者其實難以共生，帶來衝突與競爭關係，產量也難以達標，對農業的發展絕非好事。加上許多的審查、農業許可都是由地方政府執行，倘地方稽核量能不足，一定會造成「一個台灣，好幾個世界」的問題。
農業領域還有太多可以發展的綠能模式，政策上應該要保護農地、農業上的完整性。所以我在 2020 年 7 月 7 日宣佈有關農地光電的政策，之後 2 公頃以下農地一律不予同意做農地光電，2 至 30 公頃縣市政府審查時要農業部同意，30 公頃以上送內政部區委會審查時也要農業部的同意，以維護農業發展的完整性。
我在任上陸續加嚴許多農地光電的條件，有些人認為農委會（現為農業部）太過保守，甚至拖延了光電的推進，這絕非事實，農業部門除肩負近一半的光電外，屋頂型幾乎是各部門中做得最多。
另外，不論是溫室的「假種田真種電」、還是為了規避審查而化整為零的小光電案場，都是光電發展脫序導致農業受到傷害的事實現象。我們加嚴農地規範，只是力求能將失序拉回有序，農地農用確保農業永續，也避免光電持續被污名化。
漁電共生方向上可行，但是執行方式必須大幅改變
在魚塭上架設光電的「漁電共生」，也是我們認為可以兼顧農業與綠能的方式之一。光電板在不影響養殖的前提下，架設在魚塭上方，同時需確保魚塭產量達到原先產量的七成。這個政策我認為方向上可行，但是實際執行後的確產生了許多亂象。
包含光電業者以高額租金圈地，排擠了原先租地的漁民，在七股地區最為嚴重。我們原先設計的機制，是光電商開發必須有原養殖戶的同意，但實際執行的時候，廠商有時會直接透過地主去處理，你怎麼規定他就有他應對的方式，所以造成很多問題。
除了土地的排擠，還有一個問題是光電板下養殖的產量，是否真能達到原產量的七成，這部分可能跟光電板的架設方式或養殖的方式有關，這些都是後續推動政策時必須大幅調整才能夠解決的問題。水試所已積極試驗並協助未來漁電共生雙贏的太陽能光電設置方式。
Q：在上述不同的綠能案例中，您提到不少制度或執行面的問題，您認為未來該如何調整，才能夠解決問題？
步驟一：由公部門主導土地整合，避免私人圈地
我認為綠能政策的推動程序，應該要大幅修正。第一步，是土地的整合。
目前是由光電開發商透過仲介自行找土地，導致租金水漲船高。未來土地的整合角色，應該是由政府授權的第三方組織來主導，地主是跟政府授權的第三方組織簽約，而非直接跟業者簽約，然後再開放讓業者來申設競標。假若土地來源不是從這裡來，後面就不核發光電許可。
由公部門來主導土地整合，可以遏止高價搶租圈地，競標金亦可作為地方發展的資金來源，也可以落實區位規劃，避免在不適當的區位進行開發。
步驟二：確保農漁民的參與，確保光電模式適合生產
第二個步驟的整合，就是要有漁民農民的參與。目前在光電板設置的過程中，並非由取得土地的光電業者，以漁民最大的利益走向來興建。應要先確認種植或養殖的農作物，針對作物或養殖物種需要的條件，來設計設置光電板。
例如說，以漁電共生的部分，可以由水試所提供不同養殖物種的適合漁電共生模式，光電業者必須符合興建規範來設置光電，才能夠取得發電許可。這樣可以確保養殖實績，不會影響漁業生產。
舉例來說，台灣進口蝦數量甚多，因此政策方向可以設定在漁電共生要加強國產蝦的養殖，提高國產比例。假設未來若要推動 1500 公頃的室內養殖，其中有一定面積鼓勵養蝦，漁業署在制訂方案的時候，就可要求光電業者的室內養殖場光電設計，是要依照適合養蝦的這個方式去設計。
步驟三：養殖權必須釋出給漁民，而非由光電商自行處理
在光電場蓋好後，如果農民本身就是地主，那當然沒有問題，就繼續原先的養殖。但是假如該土地原本有承租的農漁民，該如何確保能繼續這個經營權，而不是由光電業找其他團隊來取代原租戶？
我認為，除了土地應該透過政府中介，光電設置後的經營權，也需要透過政府媒合中介，優先由原養殖戶取得經營權，假若原養殖戶沒有意願，則由政府開放媒合其他養殖戶進場，以保障原先的租地養殖戶的權益。
落實稽核機制，生產資訊公開上網
上述部分，是針對事先審核機制的程序，後面就是事後的稽核，也就是光電板下方的農漁業生產，是否有達到七成的產量？中央和地方政府要建立稽核機制並具體落實到位，此措施可以嚇阻許多投機者。
事後稽核制度的建立就可以避免掉那些漁電共生的問題。國外有很多案例，你看泰國那邊有很多室內的養殖，人家都養得很好，為何台灣做不到？
所以查核的機制也要重新建立。我覺得應該將這些養殖數字全部公開上網，讓全民一起來監督，公開透明，也可以解決地方主管機關稽核量能不足的問題。
Q：最近業界有一些呼聲，認為設施型光電不易進行，應該重新開放農地種電，同時援引日本農地種電經驗，認為台灣也應該比照辦理，您的看法如何？
日本農電架構與台灣截然不同，不應混淆
事實上，日本的農地種電經驗跟台灣的狀況差異非常大。我們光電的躉售費率大約是每度電 3.8 到 5.7 元，而我們的民生用電是 2.3 元，因此我們在農業部門設置的光電，都是用來賣電，而不是自用。但是日本是剛好相反，日本自用住宅每度 6.3 元，而光電賣給政府則是 3 塊多，所以他們發的光電是為了自用，而不是為了賣，那是完全不一樣的情況。
台灣的機制讓廠商為了賺光電的錢而去開發光電，不像日本是為了自己農民的自用，去做的光電，出發點不同，造成的開發狀態、設置方式，機制就會完全不一樣。
另外，日本對農地種電的產量要求是原產量的八成，我們是不是全部要比照辦理？我們現在連七成都還做不到，能夠做到八成嗎？
最後，日本的稽查非常嚴格，若沒有符合規定就立刻撤照，台灣是否能夠有如此高強度的執行力？
我要強調的是，貌似同樣是在農地上種電，其實日本與我們是完全不同的樣態，不適合拿來做比照。
當土地大面積的覆蓋光電，對農業發展絕對不利
回到農地是否該開放做光電的議題，台灣本來就資源有限，因此我們必須善用現有的資源。其實我們還有很多的屋頂完全沒有利用，我們框列了大約 2000 多公頃的不利耕作地，目前發展不到 200 公頃，而 1000 多公頃的低地力也才做 100 多公頃，漁電共生框列了 2 萬公頃，現在其實也只有做 1700 公頃。為什麼不能針對已經開放的區域，去增加使用效率？這表示現行的光電執行程序要檢討。
農業的生產需要有足夠的農地與陽光，當土地大面積覆蓋光電時，對農業發展絕對是不利的，首先會影響農業生產，影響糧食安全，再來，這會大幅度墊高所有的地租的成本，對農業生產絕對更不利。
從長時間的歷史尺度來看，許多產業都會改變，但是農業是一直存在的，就是因為農業供應的是人類生存的根本需求，這是不能忽略的價值。
Q：過去八年的綠能政策被認為不夠公開透明，從決策程序到包含不利耕作區劃定等，都缺少相關利害關係人的參與，民間也無從參與監督，您認為未來該如何改變？
政府可開放民間參與審查，開放資料上網
政策的執行過程中有許多審查小組，可以將部分委員名額開放給外界的學者專家跟團體，例如主婦聯盟來當審查機制的委員，這樣可以確保有民間的聲音回饋。我不敢說百分之百會解決，但至少應該會比現行的好很多。
另外，如果能夠形成一個民間關心綠能的組織，除了監督政府是否做到位之外，定期將資料公布上網之外，也能夠持續開發對農業綠能的更多想像，我認為會是更積極的作法。
農業綠能有許多可能性，並非只有光電
在此我也想釐清一個概念。我認為，農業一定可以大幅度發展綠能，但是這個綠能，並不是只有外界想像的光電，綠能有太多的可能性。
例如，使用農村水資源來發電的「小水力」電廠，就十分有潛力。台灣每年有一千多萬公噸的剩餘資材，可以再循環，也都是發電的好材料。
我去比利時現場看過，一個 3 萬人口的小村莊，能源全部來自他們的廚餘、畜牧的排泄物，以及多餘的農業的剩餘資材，所有的機器投資約 6 億台幣，就只有三個人在管，例如果菜市場裡需要被處理掉的蔬果，或者是過剩的產出，產生 bio gas 再發電，這個技術都已經很成熟，這些循環的資材，都可以去發電。
農業部門在三年多前就宣示 2040 年達到淨零，有減碳、增匯、綠循環和農村自主發電等四大主軸，在電網結構可分散、相當回饋機制等前題下，農村一定可以產生更多綠電來自主並支應其他部門。
另外，農業在綠能扮演的重要性，還有一個更大的方向。現在全國碳排放總量，大概是 2 億 7 千萬公噸的二氧化碳當量，在邁向淨零的過程中，無論再怎麼做，可能還是會有 3 千萬公噸的溫室氣體排放量，因為還是會用少數的石化能源。那個 3 千萬多公噸，誰能去碳中和？只有農業部門。農業部門用的自然碳匯有 2 千萬公噸，我認為我們還有辦法再創造 1 千萬公噸的碳匯。
因此，農業與綠能的關係，絕非只是現在外界看到的─在土地上架設光電板，農業本具有很好的循環經濟潛力，或是提供碳匯中和的重要角色，都值得去開拓。
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