真正的污染物——食安危機如何演變成信任危機
譚偉恩／中興大學國際政治研究所教授
此刻仍未停歇之中聯致癌油品風暴，若僅被理解為食用油污染事故，台灣將再度錯失一次制度改革的契機。其實，此次風暴值得我們深入探究的問題，不是苯駢芘的檢測值是否逾越法定標準，也不是哪位政治人物措辭失當、應對失據，而是為何一個平均所得遠高於20年前、食品檢驗技術持續精進、民主制度日趨成熟的台灣，仍舊無法走出食安醜聞頻生的窘境？為何人民對政府維護食安的作為缺乏信任？這些問題的答案恐怕不在毒理學精準的檢驗與測試數據中，而在治理的思維需要隨著市場與社會結構的轉變，進行調整。
食安學者Michael Pollan曾指出，當代食安最深層的危機並非食品本身，而是工業化的生產體系逐步切斷了個人與飲食來源之間的信任。當餐桌上的食物是由跨國採購、多國加工，以及全球供應鏈等環節高度分工所形成的「商品」，消費者便難以再憑藉日常生活經驗判斷吃下肚的食品安全與否，只能將自己的飲食健康全然託付於企業承諾、政府監管，以及制度所認可的科學標準。食品安全因此不再只是飲食問題（eating issue）而是一個複雜的制度問題（institutional issue）；然而，制度愈複雜，資訊的透明度就變得越低，信任的累積將隨之弱化。
值得注意的是，信任弱化或匱乏並不足以完整解釋台灣近10年來食安醜聞何以持續叢生。問題的核心，或許更在於一種獨特的「類奢侈財」現象。食品安全從來就不是固定不變的靜態需求，而是一種隨著國民所得、人口素質與食品加工技術升級而不斷演進的動態需求。當社會逐漸從「吃得飽」的生存邏輯，過渡到「吃得健康」、「吃得安心」的生活邏輯時，食品安全便從基本需求（供應和取得）轉換為具類奢侈財特性的健康需求（效用及品質）。此種需求變動的內在邏輯是：人民對食品安全的期待往往隨著自身的經濟條件在變化，並總是希望政府加重對業者的監管，同時加強對消費者的保護。這就導致政府必須在不同的需求之間進行調和與折衝，於是「落差」避無可免，而這正是致癌油品風暴背後深層的根源。
身處上述如此動態且充滿不確定性之時空背景，傳統的監管思維已顯然力有未逮。主管機關反覆強調「無立即健康危害」、「暴露量甚低」、「毋須過度恐慌」，這些說詞在毒理學上都幾乎無懈可擊，卻無法回應人民心中真正的叩問。人民擔憂的其實不是「吃過的油是否會讓我罹癌？」，而是「我還能相信目前的制度並繼續在市場上購買所需的食品嗎？」。
事實上，食安治理的本質已經有所改變。昨天，它是一門風險管理的科學；今日，它是一門信任治理（governance of trust）的藝術。企業延遲通報、偽造檢驗資料、規避回收義務，之所以激起遠比苯駢芘更強烈的社會憤慨，並非因為這些行為造成多少可被數字量化的健康損害，而是因為這些行為系統性地摧毀台灣社會賴以運作的信任機制。當人民無從確認食品製造商是否誠實、政府監管是否有效即時，再低的毒理風險，都可能在疑慮的放大下，被詮釋為官商勾結。從這個角度重新審視致癌油品真正的代價，將不是數百公噸油品的回收成本，也非天價罰鍰的財務衝擊，而是制度信任資本（institutional trust capital）在台灣社會的耗損。此種資本的特殊性在於，它無法像食品一樣重新生產，也無法像廠房一樣重新建造；一旦流失，往往需要數年乃至數十年才能修復。
政治人物的不當發言之所以引發軒然大波，根本原因也在於此。毋寧，那些在媒體前的陳述並不會改變苯駢芘的毒性，但卻讓人民感受到，政府心中在意的只是科學數據，而非百姓內心的焦慮不安。有鑑於此，台灣的食安治理不能再以增加抽驗頻次或提高罰鍰上限作為政策主軸，真正亟待變革的是治理的哲學：
首先，應將食品安全定性為一種以「信任」為核心的基礎建設，而非單純的公共衛生政策。所有異常檢驗結果皆應依法即時公開，由中央主管機關、地方政府與第三方實驗室同步掌握資訊，將透明性成為治理機制的預設，而非危機爆發後才採取之緊急應急措施。其次，政府應建立常態化的食安風險溝通機制。現代民主社會的公民已少有奢求零風險者，但絕多數公民在意知情權、選擇權，並期待政府坦然正視治理能力之極限，不要用技術語言粉飾客觀上存在的風險。第三，食安治理的視野應從「監管」晉升為「教育」。食品安全從來不只是業者的責任，而是農業生產者、供應鏈參與者與終端消費者共同形塑的社會公共財。一套真正成熟的食安治理體制，不在於永遠杜絕食安醜聞的發生，而在於它能夠持續協助所有利害關係人深化對彼此權利與義務的理解，從而在信任的基礎上共同守護對方的利益，還有彼此皆需要的飲食衛生安全。
此刻的致癌油品風暴終將從新聞媒體上淡出，輿論的關注也終將轉移到下一個焦點事件（focusing event）。然而，油品風暴留給台灣社會最深沉也是最有價值的教訓，並不是技術上如何將苯駢芘降至最低，而是如何建立一套讓人民可以信任，也願意相信的食安制度。當食品安全在本質上已漸漸形成一種「類奢侈財」時，人民所需要的便不再只是政府對食品毒性的科學決斷，而是政府作為管理者，能否在企業與消費者之間做到立場公平、資訊透明，並以持續而深入的風險溝通，教育全體國人的食安素養。
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