【災難募款成難題】我捐的錢後來怎麼了？從過去災後善款分配，檢視民眾的信任轉移

• 4 月 3 日臺灣發生 25 年來最強的地震，受損最嚴重的地方在花蓮。而花蓮縣政府因為 4 年前 206 地震的善款分配爭議，輿論揚言「不要捐花蓮」；中央政府則委託賑災基金會募款，金額遠超過花蓮縣政府。
• 盤點過去的災難善款分配情況，常引起「善款分配是否合宜」的討論或批評，這些批評有些演變成政治攻擊、有些影響地方政府信譽，甚至直接影響到善款分配的項目。捐款人不希望自己的愛心被「濫用」，但到底用在什麼項目叫做濫用？
• 臺灣的災難善款歷經多次信任轉移，從民間團體（紅十字會、慈濟）、地方政府到中央政府，此次 403 地震則開啟了新的模式：由中央政府號召、財團法人賑災基金會掌管分配，是否能解決過去使用分配遇到的困境？

「花蓮現在瀰漫著一種不安的情緒，大家都很低迷。」花蓮縣無黨籍議員楊華美分享 403 大地震後目前災區的情況，「短期的安置已經結束了。一開始在中華國小安置⋯⋯後來大家就各憑本事，自己找關係、找地方居住。但是未來呢？」

花蓮縣長徐榛蔚於 4 月 21 日的記者會表示，此次的災損是206 花蓮地震的 10 倍，有近 2000 戶受災戶；楊華美指出，「這次的災情比 206 廣度更大。待拆的房子有幾 10 棟、紅黃單數百件，都需要很大量的善款、跟很大的政策支持才可能解決。」

中央政府於災後一個月提出「0403 災後復原重建方案」，預計投入 285.5 億元（包括善款 16.45 億），從災民安置、災民建物及公共設施的補強重建、振興觀光、到產業融資紓困幾個面向幫助花蓮重新出發；花蓮縣府也募到 5.6 億的善款，加上之前地震的善款餘款，共有 8.7 億用來協助災民。

儘管金額巨大，回到真正被災害影響的災民身上，災民並無法透過補助彌補突如其來的天災帶來的所有損失。

例如，民眾必須自行負擔拆除和重建的費用。楊華美表示，拆一棟房子要幾千萬，都是住戶要分攤，重建之後還要再繳房貸；就算不拆，改成補強，目前政府對於黃單補強一棟（獨棟透天厝）才給 50 萬，民眾要負擔的差額很大。

以此次花蓮地震為例，若房屋損害經專業評估後，沒有被政府判定需要強制拆除，住戶就得自己負擔拆除費用，花蓮縣此次善款補助拆除費用上限每棟為 30 萬，而馥邑京華社區拆除費用估價高達 8000 萬。

若居民決議不拆除，可以選擇補強：目前最新方案中央將以統籌分配稅款支應，每件補貼最高 1500 萬，但不能超過總經費 85%，等於民眾仍需要自付 15％。

楊華美提到，年輕人剛買了房，房子倒塌，原本的貸款得付、若要拆除或補強等於又加上一筆貸款，「我還遇到一個 80 歲的伯伯，房子倒了。就算他現在找到地方住，但之後呢？拆掉要出錢、重建之後要付貸款，哪一個銀行敢貸款給 80 幾歲的長輩？」

還有許多生活細節，楊華美舉例，未來兩到三年，房子無論是拆除、重建或補強，「（居民）勢必都不能住在裡面。花蓮的租屋市場很有限，供給面只有這一點點房子，但是現在有 1900 戶的需求量，市場怎麼平衡？現在就開始坐地起價，套房以前可能 7、8 千，現在 1 萬 5、1 萬 8 ，災民怎麼付得起？更何況很多人都因為地震而失業了。」

「這些都是在花蓮活生生碰到的問題，大家都求助無門。」楊華美提到。

此次善款比 2018 花蓮地震少

此次花蓮縣政府募到 5.6 億的善款（截至 5 月 13 日），相較 206 地震善款短少，並不能直接代表民眾愛心的消逝，因為花蓮縣政府並不是此次地震唯一的募款管道。行政院責陳「賑災基金會」募款，獲得 16.4 億，但兩者相加仍少於 206 地震募到的金額。

是什麼影響了民眾捐款的意願？花蓮縣府秘書饒忠於 4 月 16 日說明會上回應災民需求的發言引起爭議，現場有民眾直嗆「政府濫用善款才沒人捐錢」，饒忠回答：「你如果看 FB 就知道，很少人捐善款給我們，花蓮縣府現在可用資源真的很少」，被認為是在怪罪災民，事後他回應是「公部門預算不能用在私人建物上，要用善款支付」。

從地震發生以來，網路上出現許多「不要捐花蓮」的留言，綜整原因，一部分來自花蓮縣政府在上次地震的善款分配惹議、一部分來自於前花蓮縣長傅崐萁在地震後的爭議行為，例如他在臉書貼了「禮盒山」的照片，原本是想強調地震很大，下方卻出現許多留言批評他「收禮不清廉」；或是他在地震後前往中國交流，也遭批不顧災民。

雖然無法真正得知捐款人的意願受到什麼影響，但兩次地震，中央代表的賑災基金會、和地方專戶的收到的金額差距，某種程度顯示了捐款人的信任轉移。

公益責信協會理事長余孟勳曾在媒體「Right Plus 多多益善」撰寫評論描述臺灣災難捐款的三階段，第一階段約在 2016 年以前，主要由具有官方代理人身份的紅十字會、和救災動員能力受到肯定的慈濟負責。第二階段紅十字會失去官方代理人身份、慈濟運作更趨低調，加上公益組織開始出現捐款使用不當、金流不透明等爭議，重創了大眾的信任，轉而要求政府單位出面承接，如高雄氣爆、八仙塵燃、臺南地震、花蓮地震等。

第三階段是從 2021 年太魯閣號事件開始，直接由衛福部主導捐款與分配，余孟勳提到，「三個階段演變下來，民間的災難捐款在官方更有意識地引導下，逐漸被收攏在政府的運作框架中。」

過去災難事件中的善款怎麼用？

從地方政府轉換到中央政府，民眾的「不信任感」從何累積而來？我們檢視過去由地方政府主導、善款破億的六個災難善款分配狀況：

災難善款新模式：政府募、財團法人分配

公益媒體「Right Plus 多多益善」創辦人葉靜倫提到，除非是衝動捐款，否則一般捐款人對捐款組織都有基本的認識，「但災難是突然發生，在這麼短暫的時間要叫捐款人去認識一個單位，捐款時就會有『信任應該要寄託在哪裡』的問題。」

過去的三個階段，無論主導的是民間團體、地方政府還是中央政府，善款的「募」和「用」都放在同一個單位（自己募自己花），「現在『募』和『用』分開了。這次由中央政府出來號召捐款，由賑災基金會來分配使用。中央政府某種程度保證了募款的正當性和資訊的真實性；而賑災基金會是全國性的財團法人，受到《財團法人法》嚴格監管，好像也補足了使用管理上的信任。」她提到。

她提供幾個觀察：首先，賑災基金會此次分配善款的方式，包括請各地方社會局處自行造冊（確認誰是災民、受災程度等），等於是由縣市政府各單位來確認災民需求；同時開放地方團體申請善款，可能可以補足全國性基金會不夠了解地方的問題。

第三，賑災基金會也正視了「善款使用名目」的爭議，它明訂若是政府公務預算足以支應，就不會用善款支付，但可以提供周轉金。

葉靜倫認為，「403 地震是再一次的信任轉移與寄託，我們開啟了第四階段的國家重大災難募款模式，我覺得它可能會成為重要的開端。」

而過去災難善款遇到的困境，可以寄託於這個新模式嗎？

困境一：善款如何真正幫助到災民？

由政府主導的善款分配，通常會設立「善款管理監督委員會」，其中政府官員的比例不能過半，也需要有災民代表，確保災民需求能被傳達。但葉靜倫直言，監督委員會是民主制度下大家想出來比較好的方式，跟「知道災民需要什麼」是兩件事。

資歷超過 10 年、參與過至少 5 個大型突發災難的政府資深社工 mounter 表示，災民的需求往往難以被充分反映，除了「傷亡者」的需求最容易被看見，「其餘的就只能靠有話語權的人協助發聲了。」

mounter 提到，通常是議題或事件出現之後，當事人透過民意代表、媒體、有特殊身分或話語權的民眾出來反映，地方政府在接獲訊息後，由業務負責局處先想辦法依現行措施研擬解決，但如果是新增議題或是既有規定措施所不能解決的，則再提到善款管理會中討論，並以專案計畫的方式申請賑濟補助方案。

「但這是權責單位『有將它當一回事』，並據以回應及解決的模式；如果當事人反映的問題不夠明確、表達能力不夠好、對口承辦人員沒有接續發聲、權責單位沒有深入追究事件的影響範圍及後繼效應，那這個反映事件，就很有可能淪為上千封陳情信中的其中一件存查案，而埋藏在檔案庫底之中。」mounter 說。

楊華美就提出實務上會遺漏的細節。像市府發放 1 萬元慰問金後，議員服務處馬上接獲民眾陳情，來自房東、房客都有，提及「慰問金被屋主（房客）領走」，「我立刻跟社會處溝通，因為金額不大，全發比較好，畢竟災難才剛發生，他們需要應急去買生活用品。」最後政府放寬無論有無設籍都可以領取，避免災民在有限的資源分配還需要針鋒相對。

「很多人覺得你沒有住在倒塌的房子裡，代表你有地方住，不需要補助，但實際上的樣態真的很多。」楊華美提到，有年輕人在花蓮買房，但因為就業機會太少，選擇把花蓮的房子出租，拿租金收入去臺北租房。若地震後只有補償房客，他拿不到補償、房子也租不了人，還要繳原本的房貸、臺北的租金，損失很大，「如果只是要防投資客，20、30 戶的包租公，可以用其他制度設計的方式排除，就是要多討論。」

而掌握主要善款的賑災基金會身為全國性組織，又更難掌握地方需求。葉靜倫提到，「賑災基金會本身沒有在做直接服務。不像其他全國性的基金會，例如伊甸基金會、世界展望會等，他們在很多地方都有據點，長期深耕在地服務，需要直接面對個案。但賑災基金會是中介組織，我們當然需要這樣的組織，但災民的需求調查和理解，應該沒辦法寄託在他們身上。」

因此賑災基金會如何處理「民間團體提案」的善款申請，值得關注。過去在地方政府主導的善款分配中，一向都是由各局處提案，這次在新的模式下既然納入民間團體的提案，值得期待。

葉靜倫提到，災害的影響大至房子倒塌、小至一個社區沒有水，「單一社區或大樓停水，對居民來說是切身的痛楚，因為他無水可用，卻細小到就連地方政府都不太可能掌握。」開放地方團體甚至社區管委會申請，有機會更直接理解災民的需求，但能細緻、深入到哪種程度？還是要看實際運作的結果。

「我也會關心它會怎麼去審核這些計畫、標準是什麼？以及它對這些團體的要求有哪些？能不能為像我這樣關心善款運用的人設立一些指標？例如，要求每一個團體定期更新計畫進度、提供洽詢窗口、說明計畫的重大變動等。都值得觀察。」葉靜倫說。

曾任職於臺灣聯合勸募協會 16 年、現任台灣數位文化協會數位轉型長陳文良也提到，震災基金會讓民間團體來提案是一個好的方向，災後的重建不是只有政府的角色。此次震後重創國家公園，依賴觀光的東部民生必定要重新盤點，當地的商會、觀光業共同組織、甚至文史團體，有沒有機會受到賑災基金會的支持參與重建，民間的參與能不能夠公開透明，花蓮的在地組織、公益團體怎麼合作，怎麼為重建協調、找到共識⋯⋯這些面向值得後續追蹤。

困境二：誰來監督善款使用？

現行機制下，政府善款的使用要經過「善款管理監督委員會」同意，政府也會將委員會名單、會議記錄公開，以昭公信。但過往的爭議中，仍出現很多善款使用是否合宜的批評。

mounter 提到，現行的捐款管理委員會並沒有具體的法令去規範委員來源、組成人數比例等，多數是災害事件發生後，由地方政府訂定「行政規則」再據以執行。所以捐款管理會是讓地方政府展現出「管理責信」的工具，讓民眾能從制度上相信政府對於捐款的管理態度。

但他直言，「無論做什麼樣的救助政策，都可能因為五花八門的理由而被社會大眾所『討論』，那地方政府在組成捐款管理會的時候，當然會審慎考慮委員會成員，在事先的徵詢邀約上，即使不考慮政黨派系，也一定會優先選擇與地方政府較有默契的各種代表當作監督成員。這樣下來，即使未來不是每個提案都能無條件通過，但也不容易在重要決策或提案上砸自己的腳。」

楊華美也提到，善款金額這麼高，其實連議會都無法監督，只有委員會可以管。加上餘款轉移到重大災害民間賑災捐款專戶後，委員也沒有災民代表（註：不過縣府官員仍沒有過半，以花蓮縣來說，有一半是賑災相關之學者、專家及民間企業經營、管理專家），「對於各局處來說，就變成一塊很好用的資源，只要跟災害有關就可以申請，不用經過議會，只要說服委員會同意就好了。所以這次地震之後，我希望能提案訂定自治條例，讓議會至少可以事後備查。」

楊華美於 5 月 15 日的縣政總質詢也提出幾個具體建議：由於監管委員的組成沒有民意基礎的代表，希望監管委員要有議會黨團代表；以及政府應主動到議會進行善款運用報告。

而此次賑災基金會雖然主責分配善款，但模式是由縣市政府、地方團體來申請，雖然賑災基金會仍會以委員會等機制進行審核，但想要進一步的監督也更困難。「這個模式是個雙面刃，或許不會再讓單一團體在其中被攻擊，但我們更不容易找到究責的對象、追蹤善款使用的流程。」葉靜倫說。

她舉例，地方社會局處負責災民造冊，而地方團體的管理則回歸《人民團體法》，由衛福部或其他主管機關監督，「等於把監督的單位分散了，責任其實也分散了。」

困境三：善款未設上限又用不完？

盤點過去災難善款的執行狀況，除了太魯閣號出軌案的捐款，是衛福部以「發完」為目標、100% 現金支付給家屬外，大多都剩下很多錢，例如高雄氣爆的餘款是捐款總數的 8%、206 花蓮地震剩餘 10%、臺南地震的餘款更是高達 34%。

葉靜倫認為，因為事態緊急缺乏規畫，事前未設募款上限，事後又被「專款專用」規範所束縛，導致結餘款動彈不得，造成愛心浪費，是災難捐款的痛點。

陳文良曾呼籲，應該要建立災變的評估機制，訂定募款的上限。

他舉例，2006 年梅嶺車禍委由高雄市慈善團體聯合會設置專戶，車禍造成 20 多個孤兒，但他們評估孩子從小學到大學畢業生活費最高需要多少錢，設下 3 千萬的上限，不到一天就達標。「因為新聞太令人心碎，民眾無法捐款，還打電話進來罵。」

「設下上限，才不會像高雄氣爆一樣，即便後來政府放寬各種標準，依照各種（建物）受損、（民眾）受傷的情形把錢發出去，發得很徹底了，還剩下很多錢。但災民覺得善款就是捐給我的，為什麼政府不給我，造成很大衝突。」陳文良說。

他提到，梅嶺案能成功評估，是因為跟高雄社會局合作密切，可以精準評估社會救助，這仰賴經驗的累積和合作。

陳文良認為，應該賦予賑災基金會管理和彙整災難資料的功能，有豐富的資料，一方面可以作為研究的參考，對於災難的預測和重現也會更精準；提升到智慧國家的層次，如何為建構智慧化的災防系統，讓募款上限的依據來自多年災後重建經驗累積的資料庫，成為大數據，都很重要。

而此次賑災基金會為 403 花蓮地震募款，原本設下金額和日期兩種期限，希望在一個月內募到 10 億。4 月 15 日時已募到 9.5 億，當天基金會的新聞稿表示將會繼續募款至原訂 5 月 3 日期滿，因為「每多匯聚一份關懷，就能給災民多一分協助與支持」，最後比原目標多出了 6.4 億。

困境四：善款可以用在哪？

「善款可以用在哪、不應該用在哪」是過去幾次災難善款分配中，最容易出現爭議的點。從衛福部在太魯閣號出軌案被抗議後，改為 100% 現金分配來「符合捐款人期待」；到花蓮縣政府被認為濫用善款導致不再被信任，都可以看出輿論對於善款分配的影響力。

這次賑災基金會的善款運用原則也是第一行就寫明：全數用於災民。

「但誰是災民？」Mouter 表示，「以 2023 年屏東縣明揚工廠大火、2015 年八仙塵爆、2021 年城中城火災案件為例，因為受災地點單純且有明顯的傷亡者，要界定災民很容易；但像高雄氣爆、莫拉克風災、臺南 206 維冠大樓地震倒塌、花蓮 206 地震等災害事件，民眾認同傷亡者是災民，但不見得認同相關產業跟週邊受影響的民眾是災民。」

當年 206 地震後花蓮縣政府曾評估運用善款協助縣內的石材業者，引發爭議，mounter 提到，「但石材業確實是花蓮的重要產業之一，它也維繫了許多家庭的生計，拿善款來協助產業復興，並不是件奇怪也不能做的事情，因為過往的災害事件也都有運用善款協助產業復興的先例：例如莫拉克風災後振助受創嚴重的南部山區觀光旅遊業，高雄氣爆事件後振助凱旋路上沿線的租車業。」

「民眾似乎並不是全然認同，先入為主的認為捐款只能用在災民身上。」mounter 憶起當年花蓮的爭議，「當年在一些網紅及自媒體的推波助攔下，引發了一波退捐款的行動，確實加深了捐款者與主政單位間的對立，但誰是災民？這是個很值得探討的問題。」

葉靜倫提到，重大災難時的緊急募款不太可能免除專款專用，否則首先就抵觸了民眾在此時最需要的信任感，「但有沒有可能去拓寬專款專用的邊界？例如消防局換設備，可能真的應該用公務預算，不應該由善款支應，但實務上我們也知道有些縣市就真的很窮，窮到消防裝備很匱乏，或買不起進階設備。」

她再舉例，「206 花蓮地震，其實他們後來修繕了很多東西，到後來也很難確定它是不是因為地震造成的。你可以說這面牆本來就要修，它用善款修是濫用；但換個角度講，它不修，地震確實就會有危險。很多用途都介於善款跟納稅錢的界線，很難區分清楚。」

再更進一步，如果只有災民可以拿到錢，那誰來幫助災民？陳文良提到，以前遇到捐款人說「我希望我的錢交到真正需要的人身上，不是用在你們的薪水上」，但沒有人力，救災無法完成。

mounter 以「寄送捐款收據的郵資」為例，臺南地震有 43 萬多筆捐款、高雄氣爆有近 29 萬筆捐款，以當年平信郵資每件 3.5 元的標準計算，光要寄送收據就得花 100 多萬元，是一個行政機關好幾年的預算加總，但這些錢要從哪裡來？但如果規劃從捐款做行政經費支出，又可能被質疑。

陳文良認為，善款使用的標準，「是社會進步的過程中，公益團體的公開透明去教育所有捐款人的過程，它永遠不會有標準答案。」

他會嘗試告訴捐款人，災難從解除緊急狀況、長期的拆後重建、到恢復正常生活，中間要歷經很長的過程，921 前後就經歷了 15 年。而不同階段有不同的工作要做，公開透明定期告訴大家善款的用途。

雖然善款監督委員會的會議記錄、善款支出明細基本上都會公開上網，但陳文良認為政府應該更積極主動向民眾解釋，例如比照 COVID-19 疫情時定期開記者會、直播，來累積信任。

盼中央地方攜手才能重建花蓮

回到現在震後的花蓮，楊華美也希望政府能夠更主動積極告知災民訊息及賑助的方案，「既然行政院有東部聯合服務中心這個設點，就應該積極地勤跑這些社區大樓，傳達災民在現場的問題，而且政策資訊要夠清楚。」

楊華美直言，資訊落差還是源自於花蓮縣政府跟中央之間的衝突，「議員需要很清楚的訊息，我們問縣政府，縣政府就推給中央；中央的賑助方案也隔了很久，我們追很久都沒有下文，是上週他們才公佈。」

「除了災民以外，其實整個花蓮都受創。交通、觀光、農損、垃圾⋯⋯勞工也在失業放無薪假，很多產業都受到衝擊，花蓮的復原，不單是災民而已。」楊華美提到，花蓮目前瀰漫著對未來的不安。

她舉例，清水隧道前雖然蓋了臨時橋，但只能耐重五噸，光一臺垃圾車就有八噸，沒辦法開去焚化爐，目前只能去中區掩埋場掩埋，能撐多久也不知道；天祥、洛韶、西寶等區域的農民甚至是上週才終於有水有電，沒有電馬達打不出水，沒有水，農田基本上就枯乾了。

楊華美說，目前政府的善款分配方案或許可以幫助大部分的人，但少數的、弱勢的、邊緣的，就比較難，需要更多的討論跟檢視，期望中央跟地方政府共同努力，不要一廂情願制定政策。除了善款以外的公務挹注也要好好盤點，看如何協助花蓮一起走過這個階段。