年金系列：迫切的危機》只靠政府預算　救不了大家的退休金

喊停年金改革的提案正在立法院以超乎尋常的速度推進。我們認為，對年金制度的重大更動，應該步步為營：第一，目前執行中的年改方案是經過全國跨職業、跨世代的代表，共同討論後所形成，若要停止改革，也該經過相應的公眾討論；第二，必須讓社會大眾瞭解當前各項年金制度的財務真相，不只為了公平與合理，更為了使大家的年金都能長長久久。

從軍公教勞農到國民年金，台灣的公共年金制度總計涵蓋約1457萬人民，是各行各業民眾辛勤工作到老年退休後的基本生活保障。然而，這些制度的財務健康卻多已亮起紅燈。

立法院正在討論「停止調降公教退撫年金所得替代率」這個議題，倡議者們其實清楚，這樣會加重基金的財務負擔，提高它被用罄的風險；而他們心中的解方，就是要求政府加大撥補的力道，由政府調度或者借更多的錢，來彌補這個損失。

誠實說，這是把問題丟給後代來承擔。很多人相信「只要政府不倒，基金就不會倒」，況且「政府負最後支付保證責任」法有明定，本就不應該逃避這個責任。但現實是，政府財政資源絕非無窮無盡，且還有許多迫在眉睫的政策支出待實現。

如果我們進一步追問：這個所謂的「最後責任」究竟有多大？它會對未來的政府財政造成怎樣的負擔、並對其他支出需求造成多大的排擠效應？答案就不再是如此令人安心。

年金結構失衡 支出遠大於收入

退休基金的收入與支出，是工作者在職時由自己和雇主各負擔一部分的提撥金(A)，累積成為共同基金，並透過管理者的經營投資創造出收益(B)，退休後再依照法令規定領取退休給付(C)。在完美的制度中，長期應該要讓收入等於支出，也就是A+B=C。

然而，早年設計的公教退撫制度，採取了一個支出遠大於收入的結構。它們設定了偏低的費率，而給付水準又相對優厚許多，使得A+B < div="">

2018年上路的公教年金改革方案，試圖讓收支兩端稍微平衡一點，也就是提高收入、減少支出，因此制度上調高了費率、降低了給付，並且把節省下來的給付差額（此稱D）回補到基金當成收入，公教退撫基金的用罄年限因此延後了20年左右。

事實上，根據銓敘部向立法院所提報告，2018～2024年間實施年改所累計節省的2590億元（也就是前述回補基金的D）中，高達85%（2197億元）是來自「18趴」優惠存款利息的減半給付，而這筆利息一直以來都靠政府另編預算撥補，並非原本年金制度內的收入。換言之，目前年改主要節省下來的錢，並非來自公教人員過去提撥或政府以雇主身分提繳的錢。

但儘管這次調整已經讓部分受影響的人喊痛，年改的效果卻也只是把問題往後延，並不足以徹底解決問題，因為依舊是A+B+D < div="">

退撫基金的投資收益(B)雖然在近年也改善了不少，但要再高也有限度，很難靠它填補缺口。所以要改善基金財務，似乎只能寄望政府的財政力量。

如果在公式的收入這邊多加上政府的撥補(G)，我們能不能讓A+B+D+G=C，一舉解決潛藏債務的問題？這個方法其實也非常不樂觀。關鍵在於：政府必須填補的資金缺口，未來究竟會是多大的規模？

從退撫基金第9次精算報告的未來現金流量分析來看（見下圖），由於在未來10多年仍會出現退休人數持續增加、平均餘命持續延長，而且退休給付還會隨物價指數和政府調薪而增加，因此，在沒有政府撥補的設算下，公務人員與教育人員退休基金收支短差，都將在20年後各自突破1000億大關。也就是如下圖所示，2045年公教退撫基金合計當年收支短差將達2050億元。

這個短差將再花上10年逐漸攀向高點（在2055年公教當年度合計短缺達2569億元），然後才會逐年緩慢下降。

若無撥補 勞保基金6年後由正轉負

根據精算結果，即使政府願意提前因應，從現在開始就每年定額撥補公教退撫基金，這個年度支出大概要800億元，才能創造50年不用罄的效果。而這還不能稱之為「永續」，因為50年後仍會有退休公教人員繼續要領退休金，，或者也可能有遺屬有權領取減半的年金。

一年800億，也許還不能說政府付不起。但，政府無法只照顧60萬公教人員，卻把上千萬的勞工及其他人民都晾在一旁。勞保、國民年金的潛藏債務也都是政府的「最後責任」，不應該在年改議題的討論中缺席。

勞保的債務問題，比公教退撫大得更多更多。根據勞保最近一次精算報告（2024年度）的未來現金流量分析，在沒有政府撥補的情況下，2031年勞保基金就會見底，餘額由正轉負。

此外，它的年度收支短差（是單一年度而不是跨年累計），明年就會突破1000億，在沒有政府撥補的假設下，2043年的收支短差會破1兆元，2059年來到1.4兆元的最高點，到了2073年時也只降到1.3兆，如下圖。這代表50年之後，問題還會繼續好長一段時間。

一年短少1兆多元，是很誇張的數字，現在單一年度中央政府總預算的規模，也才3兆多元而已。

當然政府也不是沒有任何行動。近幾年政府開始有計劃地撥補勞保，規模大致維持在每年1300億元的水準，看起來已經是個不小的金額；我們也可以推論，政府以預算來撥補勞保的行動應該會持續下去。但勞保的財務缺口實在太大了，這樣的規模顯然還不夠。根據精算，2034年勞保基金期末餘額將累積超過負的1.5兆，若僅維持目前的撥補水準，用罄的時間應該會落在10年之內，近在眼前。

還有規模相對小很多的國民年金，問題也不應小覷。國民年金的用意在保障未加入其他公共年金保險的民眾，尤其是社會上相對弱勢的族群，目前加保人數約290萬人。

根據精算報告，2034年國民年金的現金流量將由正轉負，也就是當年度開始入不敷出，到2049年期末基金餘額不足以支付保險給付，基金宣告用罄；不到40年後的2063年，基金餘額累積為負的1.97兆元，與前述公教勞年金同樣撐不了50年。

事實很清楚，我們必須採取更多的行動。

制度該調整　財源須擴增　改革不能停

以上公、教、勞、國等基金的年度收支短差，雖然只是精算報告在各種假設下的推估數據，未來也還有各種變化的可能（例如政府撥補力道、基金經營績效、費率的升降、給付水準的計算等因素，都會造成影響），但這些數據能夠幫助我們理解本文開場所提出的疑問：

如果要照顧所有職業別退休者的經濟安全，在「政府負最終責任」的概念下，這個「最後責任」的規模究竟有多大？未來的政府是否有能力扛起這個擔子？

要用政府的力量讓這些退休基金能夠永續，並從現在就開始採取行動，估計每年必須投入的金額，應該在數千億之譜。這是當初「少繳多領」制度設計不良的代價，但也是現在大家必須共同承擔的責任。

但如果未來每年中央政府總預算當中，有一成以上甚至兩成必須用來挹注各大退休基金，挖東牆補西牆，一定會嚴重排擠各項建設、國防與福利支出。這正是本文試圖論證的：只靠政府預算，其實救不了大家的退休金！

所以我們現在該做什麼？答案很清楚。首先，千萬不要再修法，把這些財務黑洞挖得更大；其次，該做的制度調整還是要面對。而最重要的，是尋找新的專屬財源，使每年有額外的數千億元收入，來挹注包括勞保、退撫基金和其他職業的退休基金，這是唯一可行也必要的解方。

無論如何，2018年的公教年金改革實施至今，已節省共2590億元得以挹注到退撫基金，若能按照年改規畫繼續漸進微幅調降給付到2029年，也就是只要再4年，對退撫基金的財務改善效果一定會更多。若修法提前停止調降，挹注款減少，退撫支出增加，基金財務狀況必然倒退。

美國諮詢顧問公司Mercer不久前發布的2025年全球退休金指數報告中，台灣在52個受評國家中排名第45，不論退休金保障的充足性，或是退休金財務的永續性，表現都落後於許多國家。

國際機構的評比報告，提醒我們必須共同認真面對台灣各項年金制度的問題，千萬別等著讓它們一個個坐吃山空，後果將是台灣社會難以承受之重。

延伸閱讀1：「越域引水擴增財源 延長年金壽命」

延伸閱讀2：「年金改革 不應半途而廢」

※本文授權轉載自《 想想論壇Thinking Taiwan公共思辨，想想台灣》。原文連結。

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