分權制衡的重要性！民意政府一個都不能少 行政權為何要獨立？以經濟學角度看制度
民主國家的政策照說應該由人民決定，但現實上基於投票成本等因素，以及較複雜的公共選擇理論，卻不可能什麼政策都一一由人民直接決定，而要由人民選出一些公職人員來代理負責決定。
而這些代理人卻又可能未能真正代表民意或依國家人民的利益來做事，因此又要有分權及相互監督制衡的政府制度，而必要時人民還可用選舉罷免和公投等直接民權來制衡公職人員。
形成這種政治制度的道理，當初研擬制度的人可能都思考過，但在定下制度並長期運行之後，有些制度的道理可能己被遺忘或忽略，本文以經濟學理和經濟政策來說明，行政權為何必須獨立出來，只宜由立法權和民意監督制衡，立法權和民意卻不可任意支配政府行政的道理。
行政權要制衡，避免獨裁獨斷
行政權要成為獨立權力的基本原因是為了提高政府效率。相對於民主國家，有些不民主或獨裁國家的行政效率和建設成果近年受到不少人的稱讚和羨慕。
它們高效率的原因除了較不管人民的自由權、財產權、和其他人權，以及可能採行違背國際規範的不公平競爭政策之外，另一個很重要的原因是它們的決策權集中，不受民意和立法機關的干涉，而較可能使其政策更有整體戰略思考，使其目標和手段更為一致。
可惜這些有效率的不民主制度不只忽視人民的利益和意願，更可能導致獨裁力量的進一步擴大惡化，以及大量的貪污腐化，所以整體長期而言對國家人民可能更不利。
民主國家分權制衡制度的設計，就是要藉分權而儘量提高行政權的效率，而又藉合理的制衡以避免行政權違背民意獨裁獨斷和貪污腐化。
本文以經濟政策為例，說明行政權不能由民代和民意任意支配的一些原因，也就是行政權必須分立的原因。制衡制度的設計不在本文討論範圍，但原則上制衡的方式也要儘量少違背這些效率的考量。
獨立的行政權讓政策具有一致性
行政權要和立法權分立，而不能由民代和民意支配的第一個原因是：要讓國家政策具有整體一致性。
民意代表或民意的決策方式多是把事件一件一件分開來投票做決定，而在每個人或每個民意代表的想法及利益不同時，經濟學的公共選擇理論已證明這種決策方式很可能會做出相互矛盾的決策。
所以國家政策不宜由民意和民代一一分開決定，而要有一個分立出來的行政權負責，由整體的思考來做成整組不相矛盾的政策並負責執行。總統制的國家在國會之外另選出總統和執政黨來負責行政。
內閣制的國家雖只選出國會議員，但由他們決定總理和內閣之後，總理和內閣也形成和國會分立的行政團隊來決定整體的政策，而不是每項政策都由國會決定，總理和內閣當然也不是每項政策都聽命於國會。
民意和民代常忽略公共成本及利益
行政權不能由民代和民意任意支配的第二個原因是：民意可能較會看到直接的私人利益利，而忽略間接的公共成本和利益。
國家社會是一個很多人很多事情相互影響的複雜結構，很多政策不只有直接的影響，而且會間接影響其他問題，因此決定政策時不能只是頭痛醫頭腳痛醫腳，而要思考整體影響和利弊。
辛巴威提供了一個很誇張的例子：幾年前辛巴威的官員認為人民沒有錢，為何不印一些給他們，卻不管這樣印鈔票的結果在學理和實際經驗上，都會造成嚴重通貨膨脹。
結果辛巴威在世界上最出名的成就，不是人人都有錢可以用，而是超級通貨膨脹使民窮財盡，留下世界上最高面值100兆的鈔票，即1後面有14個0的鈔票。
一般較有知識和經驗的國家和人民，大致不會因為人民喜歡，就做出這麼錯誤的政策。但是有些政策的間接傷害不是這麼明顯為眾所週知，立法機關和人民就可能為了直接看得到的利益而想要做。
例如：多發一些福利金、多蓋一條大橋，只看直接利益似乎是好事，但它的副作用卻可能是，造成政府支出過多和財政赤字。減稅對於納該項稅的人當然是有利，但政府卻可能沒有足夠的收入做該做的事。
所以我國現行憲法及公投法為了防止人們為直接利益而做不當的決定，只好分別禁止立法院做增加預算支出的決議，也禁止用公投方式主張減稅。也就是立法權和公投權都不能用這種方式干預行政權。
精細的權衡利弊，民意及民代難做到
行政權不能任由民意及民代支配的第三個原因是：政策要做精細的利弊權衡，因此政策通常不只是有沒有或要不要，而是要做到什麼程度。
由於經濟體系中各種因素的複雜關聯及相互影響，很多政策都有不只一種作用，其中有些有利有些有害，政府常需衡量利害之後在程度或政策強度上做某種平衡或折衷。
這種程度上的折衷常非用直接或間接民意所能精確瞭解，更非用投票所能合理選擇。例如高利率有助於平抑房價物價，卻不利於投資、景氣、以及有較多負債的人民，好的行政機構要針對實際經濟做很多研究，才能判斷當前把利率訂在那個水準較為合適，並為這個決定承擔它不恰當時的責任。
而且利率即使要訂在某兩個水準如2%和4%之間，也有數十個以上的可能數值可選，幾乎不可能用投票和民調來決定，所以要行政部門依專業及整體經濟情勢來做決定。各種稅率乃至公路車速限制，通常也要有行政部門依各種考慮而做具體的規定。
部分政策被立法權干預就難配合
行政權不能由民意或民代任意支配的第四個理由是：很多政策需要相互配合，因此要整體一起做決定，不能分開來做決定。
就像汽車的方向盤、油門、剎車若分由三個人控制，車子恐很難開得完全平順，國家經濟比汽車還複雜很多，許多政策都要有其他政策配合，由民意或民代分別做決定，必難恰當地相互配合。
經濟政策理論上極重要的Tinbergen法則指出，若有n個目標要達成，就要有至少n個政策工具像求解數學聯立方程式那樣同時配合決定。因此若其中一個政策是由行政部門之外的力量另行決定，行政部門即難以用剩下的其他政策達成經濟的平衡。
以簡單的二元一次聯立方程式來說，本來兩條方程式可解出唯一的一組解值XY來同時滿足這兩條方程式，但若X已被另外指定為不同數值，則通常就找不到一個Y來同時滿足這兩條方程式。這即表示立法機關和民意對行政政策的批評和限制，都要避免妨礙政策的相互配合及前述整體政策的一致性。
除非有明顯的錯誤或浪費等問題，否則不要大幅刪減或刪除細項政策的預算以致該項政策無法進行。應由較粗的項目刪減而留給行政部門在細項間做調整的可能。
行政權具有靈活性，立法和民意較難有
行政權不能由民意或民代任意支配的第五個理由是：很多政策要靈活地隨外在因素而調整，行政部門政務官可24小時待命，很多文官也一直在注意重要的情勢指標，因此行政部門可以快速反應而做必要的政策調整，而民意機關和公民投票卻不可能這樣機動。
川普總統的政策天天在變，立法院不可能全年整天待命投票看我們要做什麼因應政策。流行病的疫情變化莫測，我們不能等人民忽然感覺疫情嚴重而搶打疫苗時，再由立法院開會決定解凍預算，然後再開始向國外招標購買。
決策和執行一體，才更有效率且負責任
行政權不能由民意或民代任意支配的第六個理由是：執行和責任歸屬的問題。所有政策都可能因執行不當而沒有得到預期的效果，大部分政策也可以甚至必須在執行過程中，由執行者依新的資訊和問題而做必要的調整。
例如乾旱時全國水源的調配和水價都可能要很機動調整。如果政策是由立法和民意制定而由行政部門執行，則不只不易做必要和靈活的調整，最後成敗的責任也不知該由誰負責。整個經濟社會複雜的相互關聯，更使很多成敗責任是無法明確釐清的。
房價上漲到底是稅制不好、利率太低、都市規劃不良、外國炒樓團、或是經濟繁榮投資增加所造成，爭了幾十年也難有定論。而各政策都由行政部門負責時，人民只要看整體成果，就可以要執行者負責。如果有些政策分由民意代表及公投決定，就會出現大家可把責任推給別人而變成沒人負責的情況。
除經濟面上述原因，還有不少其他原因使某些政策必須多由行政部門決定，例如外交和軍事指揮都常屬總統。
1979年美國卡特總統和台灣斷交時，美國國會是不樂見的，但因為那是行政權，國會拿卡特沒辦法。國會只能另訂台灣關係法來保護台灣。可見為使政府能有效且負責任的執政，各國都有制度和慣例讓行政權不會處處受立法權支配。
考試權和貨幣權也要獨立
這樣基於效率和政策一致性而避免立法權過度干涉行政權的道理，也使某些行政權不宜受其他行政權或執政當局的過度干涉。
民選的行政權或執政黨雖然要為行政成敗負責，但他們是有任期的，因此他們難免會只求任期內的成果良好，而較忽視國家長期的利益，他們甚至可能會為短期的成果和在下次選舉中獲勝，而採取長期而言不恰當的做法。
因此有些政策為了長期利益和維持長期一致性，不只不宜由民代或民意控制，也要擺脫一般行政權的不當干涉。孫中山先生也因此主張考試權要由行政分割出來做一項獨立的政府權力。
而在經濟上最重要且明顯的就是，貨幣政策權在多數國家已由行政權中分出，而成為類似司法的獨立權力。
若只由一權掌握，恐濫用貨幣政策
若只從短期經濟來看，貨幣政策和其他經濟政策配合運用較可以達到最高的效率和目的。但貨幣政策有強大的長期影響特別是不利的副作用。
所以若由任期有限的行政權掌握貨幣政策，行政權有可能濫用貨幣政策以求短期或短視的繁榮及行政成果，卻在未來造成通貨膨脹等等更大的傷害。
所以世界各國在過去慘痛經驗及經濟學長期研究之後，知道貨幣權不只不能由立法權控制，也不能由一般行政權掌握，而要由一個即使名義上仍在行政權，但卻能超然獨立做決定的中央銀行來掌控。
美國總統即使很強勢，川普總統雖然一再批評貨幣政策，也無法指揮聯邦準備理事會及聯準會主席。最近川普政府的馬斯克想插手聯準會的一些事務，已引起很大的疑慮和批評。
台灣的中央銀行雖有幾位行政部門的財經官員擔任理事，但其作用應是讓中央銀行更瞭解行政部門的政策和需求，而在合理範圍內相互配合，行政院是不能指揮中央銀行貨幣政策的。
立法要監督行政，而非指揮控制
民主政治的設計要讓民意和立法權可以在一定方式和程度範圍內監督制衡行政權，以免行政偏離民意太多甚至造成獨裁，但也不能不讓行政權有夠大的自主和完整性，以能發揮效率。
監督制衡並不是指揮控制，立法和行政是對等的分權，不要誤以為立法是老闆而行政是受老闆管理的員工。
如果立法可以指揮任何行政，則除了本文所指出的各種較無效率的情況，為防止行政權獨裁獨斷的制衡制度也會變成換立法權獨裁獨斷的制度。
孫中山先生主張把監察權從立法權或國會分立出來時，也說是因為怕國會用彈劾權壓制政府，而使行政權失去自由。
解決行政立法間的爭議，需有更好的機制
實際上各權力要如何劃分當然有很多因素要考慮，不是本文所能詳談。但各國多年的經驗大致上已對行政和立法權的劃分有各種法制和慣例，如果要改變這些法制和慣例，我們應該先仔細討論這改變對效率及對避免某些權力太專斷或獨裁的影響。
而不管如何詳細劃分，總還是會有分不清楚而各權力相爭的情況發生。這種爭議及其所形成的僵局，也會使政事難以推展而政府效率降低。
因此為了使政府有效率施政，除了儘量制定理想的分權制衡方式，也要制定有效率解決爭議和僵局的機制。這部分我國目前的制度和文化也必須改善。