審議延遲、凍結破紀錄——2025 預算和歷年有何不同？協商制度正面臨挑戰
- 今年中央政府總預算一波三折，不僅審議時程延宕，爭議頻傳，最後凍結金額也創新高。對比過去 10 年的紀錄，立法院今年晚了快 2 個月才開始審預算，首批解凍案送出、通過的時間也是歷年最晚。
- 本屆預算凍結案的樣態也跟以往不同。近年凍結案數量逐漸成長，但大多是小額凍結為主，但本屆預算卻出現大量且高額的凍結案。訪問藍綠兩黨的立委助理都認為，背後主因是今年「協商」機制成效不彰。
- 相較過去預算審查，黨團協商階段出現的「案海」大多都能透過協商機制合併或撤案，因此不成問題。但今年行政、立法衝突頻頻，也導致「二輪提案」出現的新案子沒有被妥善處理，反而放大了朝野之間的矛盾，引爆長年以來的宿疾問題。
- 民間監督團體也指出，立法院長並沒有盡到居中協調的責任，今年的黨團協商失去了過去相互協調、解決衝突的功能。
今年中央政府總預算遲至 3 月 21 日才由總統公布，不但審議過程出現多項爭議，目前結局還懸而未決：民進黨團、監察院分別以「難以確定刪減總和，且要求行政機關自行調整減列預算，違反權力分立」、「刪減的預算已逾越合理範圍」聲請釋憲，讓議題延燒至憲政層次，結果難料。
而爭議還沒結束。4 月 21 日，國民黨黨團批評，預算公佈了一個月仍不見任何部會提出解凍報告，民進黨只是哭窮、製造社會對立；民進黨團則回應，本屆預算沒有具體刪除、凍結總數等原因導致「很難馬上送」。（READr 報導〈攤開「中央預算解凍條件」：近半需專案報告、「執行一定比例才能解凍」耗時 民團批：凍結理由不明確〉詳細盤點了本屆預算解凍案的問題。）
雖然過去兩個月來立法院陸續解凍多筆行政機關預算，但這屆預算的審議、三讀、解凍的時程是否真的特別晚？READr 整理近 10 年的預算案相關時程，發現今年總預算不僅審議時程特別晚、預算凍結的情形也和過往不同：近年凍結案數量成長、總凍結金額卻逐步減少，今年則無論是數量或金額都很高。
而無論是藍綠兩黨的立委助理、民間團體和研究者都一致認為，114 年中央政府總預算的審議過程，反映出這屆立法院的問題：協商機制幾乎失靈，行政和立法的關係也變得非常緊張。
作為賴清德政府上任後的第一份中央政府總預算，從審議就遇到難關。
以往最早在每年 9 月底，立法院會期的開始，朝野協商就會決定邀請行政院長、主計長、財政部長等等部會首長列席報告總預算案，最晚也不會超過 10 月底。
但今年，由於在野黨不滿政府編列的總預算金額太高，同時沒有針對上個會期通過的法案如「健保點數」、「禁伐補償」、「公糧收購價調漲」編列經費，因此多次退回程序委員會。直到協商後，立法院決議於 11 月 1 日邀請卓榮泰率相關部會首長列席報告總預算案。預算審議才正式開始。
直到年初 1 月 21 日預算三讀後，又過了 30 天，行政院 2 月 21 日才收到立法院的審查報告，相比去年同一時間，總統府已經開始公告「113 年度中央政府總預算」了。
行政院隨後在 2 月 27 日提出史上首次總預算案覆議，不久後遭到立法院否決。總統府最終在 3 月 21 日公布中央政府總預算，行政機關的下一關就是將被凍結的預算解凍。雖然行政院一度被質疑解凍案「壓著不送」，卓榮泰要求各部會於4 月 22 日前送出所有解凍案至立法院審查。
5 月 7 日，教育及文化委員會審查文化部預算解凍，率先通過共 34 億元的解凍案，成為第一個成功解凍的部會。從預算案首次排入院會到首批解凍案通過，時間已經過了整整 187 天。
相比過去 10 年，只有在 2017 年通過的「106 年中央政府總預算」比今年耗時更久，長達 199 天。
為什麼 2017 年的預算也審那麼久？和今年「朝小野大」的情況不同，當時正值政黨輪替，民進黨重返執政，並拿下國會最多席次。但上任不到半年，民進黨強力推動《不當黨產處理條例》，朝野關係緊張，國民黨團後在預算審查時，提出逾 3000 項刪凍案，這段過程也被記錄在《主計月刊》中。
2017 年的朝野衝突，不僅反映在總預算的審理進度慢、耗時久，當年的凍結案更高達 2196 件，居歷年之冠。
但今年的預算案，凍結案數雖然沒有 2017 年高，凍結金額卻超過兩倍。
公督盟政策部主任陳利益指出，這是因為今年出現了許多高額凍結的案子。
陳利益提到，過去凍結幅度可能大多落在 5 至 30 ％，但今年卻出現不少比例高達 70% 的凍結案，已經一定程度危害到行政機關的正常運作。
凍結案在立法院實務中被大量使用，成為預算監督的慣例。若對比過去 20 年資料，近年凍結案的數量上升不少。
長年以立法院預算作為主題的研究者的李承彥也說明，大量凍結案會大幅增加行政部門的成本，不只需要更多溝通的時間與人力，也會打亂需要事前招標、跨部會協調的原定業務，「這使得原本設計為問責機制的凍結條件，淪為『制度性消耗』，反而壓縮了真正應被監督的關鍵項目空間。」
李承彥也指出，近年立法院的凍結案整體呈現案數增加、但平均每案凍結額下降的趨勢。「凍兩千萬跟我凍一百萬，可能都是交一個書面報告耶。那為什麼不凍一百萬就好了？」
少額多凍，反而更具影響力。與其一案就凍結 2000 萬，不如拆分成多案凍結，「如果我有 20 個案子，我每個案子凍一百萬的話，我可能該部會的每一個科目都可以凍得到。」李承彥說。
相比之下，減列案意味著刪減預算，容易被外界解讀為政策發展或福利縮水，民意觀感不佳。而凍結案不僅可以附加條件，爭取行政機關配合與妥協的可能性，被寫入預算審查報告也能留下績效紀錄，對於立委形象也有加分。
今年預算審議的特殊狀況，無論藍綠兩黨的立委助理都認為，是「協商」機制出了問題。無論是部會跟立委之間的協商，還是歷年在預算審議過程中扮演重要角色的黨團協商。
「預算監督提案，其實就是質詢的延伸。」在民進黨籍立委辦公室服務 4 年多的助理宏正 （化名）解釋，重點不在於錢本身，而是資源該如何分配、立委們所關心的施政該如何改革。為此，立委可以透過減列、凍結或是主決議行使職權。其中，「凍結案」可以針對特定項目並設定預期目標，更能達成監督效果。
從第九屆就進入國會、國民黨籍立委助理志賢（化名）認為，預算審查除了專業層面，也會有政治上的考量，「有時候為什麼要去刪減或凍結預算，本來就是為了讓行政單位在某些事情上做退讓。」
而高額的刪凍金額，正是創造談判條件的第一步。
「以前我們在提案的時候，初步提案一定都會把金額寫很高啦。」志賢形容，這是協商必經的過程，這就像商人定價時會先報高價，再讓人殺價。
宏正和志賢都認為，今年預算審理的流程中，「委員會」階段基本上沒有問題，主因是「黨團協商」階段新的案件未獲處理，導致三讀時刪減與凍結金額異常地高。
而志賢的立場是，今年行政機關的配合態度消極，造成預算僵局。「就像是業力引爆。這次沒辦法談，是因為行政機關從一開始就踩太硬，他們從很早就說這些錢都不能刪，只要刪了就覆議、就釋憲，搞到最後就提罷免。」
志賢認為，立法院和部會互動的默契是長時間的累積。
過去檯面上砍預算、凍預算，志賢認為那是跟主管機關溝通後，雙方勉強可以接受的結果。但今年行政、立法端互動缺乏默契，無法有效化解爭議。他說：「我的感受是行政單位真的沒有認真想要跟在野黨溝通。」
以今年預算被重複刪減的狀況為例，志賢認為技術上應該可以完全避免，「主管機關本來就知道哪些預算是委員會審查過、黨團又重複提了一次，或是不同黨團都有提，或某些項目加總後會超出原本金額。」
過去這些狀況基本上由主管機關提出，在協商階段逐一先盤點。當黨團完成提案，到院會正式開會的空檔，正是主管機關與委員密切溝通的時機。這時行政端會傾向盡量減少案量、降低影響，例如請委員撤案，或是刪減改凍結，下修凍結額、或改成建議性質的主決議，「喬不攏」的再進院會協商。
他解釋，每個計畫執行的時間不一，有些是前期支出，有些是結案後支出。「所以在要付款之前凍結預算，我凍結全部或凍結 10%，老實說差異不大。」那具體凍結的額度、條件難度，就需要和主管機關溝通。
志賢表示自己能理解行政和立法的立場不同。從行政機關角度，要做的事變多，預算逐年增加很合理，但對監督預算的立法院來說，編列的錢母數愈大，刪減和凍結的錢也應該有所增加，「或至少不能減少，不然就不成正比。這個雙方本質上對預算態度的落差。」
以今年刪凍比例高的媒體宣傳預算為例，在野黨認為媒體預算太多，但行政機關本來就是為了宣傳政策而編，不可能完全不做，「這中間勢必要透過溝通來解決，去縮減這之間的落差。」
但志賢認為，今年執政黨不僅沒有誠意溝通，更首次把預算議題搬上檯面當作政治攻防，「當執政黨或行政院主動這麼做時，會跳脫專業層面。」他表示，情緒渲染是容易的，畢竟刪預算這件事直觀上會有一種阻擋行政機關做事的感覺，「過去沒有單一、統一的行政單位做攻擊，今年有，出現後（渲染）效果當然更強。」
「執政黨愈來愈不想聽在野黨說什麼，愈來愈不想退讓。」志賢認為，從他進立院，第九屆、第十屆到第十一屆，溝通愈來愈不順。他從旁觀察，過去部會為了協調，設定好可以讓步的額度、多次拜會，但今年就像是走個形式，「來了，意思意思講一下，沒有想細談預算刪減或凍結的金額，也沒有退讓的意思⋯⋯他們會堅持『我沒辦法做事』，你不接受，那就送院會。」
「明明這一屆國民黨人數變多了，已經變成朝小野大，他們還是不願溝通。」志賢表示，以前類似案子，部會會來拜會兩、三次，有比較多討論空間，現在好像來了一次，以後就沒有再來了。
同樣身為立法委員助理，宏正則持反對意見，「所謂『過去行政部門有誠意』，那個誠意是什麼？為何不是在委員會就讓部會拿出誠意？」
宏正在意的是另一層面的問題，「最根本的問題就是不該在黨團協商階段亂砍預算。」他強調，在委員會時每一筆提案，都是經過審慎評估且委員們達成共識的結果。
黨團協商階段，所有立法委員都可以用黨團名義「跨委員會」來提案，且數量遠高於委員會決議的提案，「我一開始聽到覺得奇怪，還以為是要大家再提一次。後來才知道，根本沒有什麼『二輪提案』，其實就是黨團協商。」宏正認為，「這是長年陋習。」
以今年社會與衛生環境委員會的預算為例，在委員會處理的案件，基本上都有達成共識，沒有案子保留至院會討論。最終朝野協商階段，也僅增加十來筆凍結案以及僅 1 筆來自民眾黨的減列案。
但宏正所在的教育文化委員會就沒這麼幸運了。儘管在委員會階段同樣也是 0 案保留到院會，然而在黨團協商階段，卻一度新增了如立委陳玉珍提案刪除公視 23 億預算等數件高度爭議性的案子。
儘管這個案子後來在協商後，改為刪減 2300 萬元。「但撤案以後，政治壓力還是在。」宏正指出，曾經的提案仍會對部會造成寒蟬效應，「因為我未來隨時還可以對你做同樣的事（刪減）。」
他強調，輕易提案、再修改或大量撤案，也凸顯這次黨團協商提案機制被濫用的問題。
宏正表示，近年這個制度提案才成為慣例，變成好像大家都要提。
追溯到 16 年前，黨團階段仍以討論委員會保留的提案為主，新增提案並不多，頂多百餘件。
但 2009 年開始，幾乎每年黨團協商新增提案都有上千件，2017 年成長到 4811 件，2022 年更有 5944 件。而今年的數量也一度突破 3000 案，但由於兩天協商都沒有實質處理提案，程序上，等於接下來在院會要一次表決 3000 案和委員會保留的提案，最後各黨團選擇撤案，剩下 700 多個案子。
有許多爭議較大的提案，如刪減公視 23 億、太陽光電 100 億元節能補助等，最後雖然撤案，但在輿論上也引起不少爭議。
宏正認為，黨團協商出現的「案海」根本無法逐案處理，只能靠協商來合併或撤案，決策因此難以跳脫「人治」色彩，成為長年陋習，「唯一不同是這次的黨團協商階段沒有完成，沒有好好做最後討論。」
宏正並不認同將預算審議爭議責任推給部會消極的說法，「長久下來，難道部會不就真的就是要多編一筆預算，來讓立委在黨團協商砍嗎？」他形容，這像國民黨心中的一場「過時的行政立法劇碼」。而案海衍生的重複刪減等問題，也都應該是由國民黨自行解決，「為什麼國民黨沒做功課，民進黨和行政單位有義務幫他們對作業？」
「指責行政單位沒配合他們演戲之前，國民黨能說得出任何一筆他們在黨團協商階段亂砍的預算有任何正當性嗎？」宏正說。
陳利益也補充，今年比較特別的地方在於，過往在一致政府（行政與立法部門都是同一政黨掌控）的情況下，在野黨透過案海戰術作為籌碼，「但這一次國會的多數是國、眾兩黨，那提出來案海戰術反而就失去它的正當性。」
問題不只出在數量本身。「為了要提案衝案數，所以他會去抄、改一個數字，我們常看到這樣的狀況。」陳利益說明，這些大量為了填充數量的案子，細看內容可能會發現理由不充分，單純是不喜歡某個人或機關，或出現目的和實際科目不符的狀況。
「這次一開始就已經用比較粗暴的方式刪減。」陳利益也直言：「我們甚至會覺得國民黨跟民眾黨，是把中央政府的預算，當民進黨的預算來刪。所以他們沒有注意或者尊重行政體系。」
志賢則認為，今年癥結點在於兩黨互不妥協、僵持不下。「從進入黨團預算協商時，很明顯感受到執政黨沒有要退讓。」他指出，雙方應該適度退讓、才能達成共識，「我很少看到在朝小野大的政治環境裡，雖然朝小，卻態度非常強硬、完全不退讓，這真的很難想像。」
「在野黨覺得執政黨不溝通，執政黨覺得你們只是來亂，這其實是長期以來立法院氣氛與過去溝通方式累積造成的結果。」志賢繼續說：「那你是在野黨，看到人家態度那麼強硬，當然只能硬著頭皮幹下去，不然就是自己示弱。幹下去之後就變成現在這樣，大家互相不退讓，搞到在野黨也裡外不是人。」
行政、立法缺乏默契，導致黨團協商階段累積的矛盾擴大。而以往扮演調解衝突的立法院長，也沒有發揮功能。
過往歷屆立法院長，各自有不同的協調風格。李承彥也指出，王金平時代，大家會鼓勵行政機關積極與委員溝通，能撤案就撤案，因此最終協商的提案數少；相對的，2016 年政黨輪替後，蘇嘉全開始擔任立法院長，想要營造一種開放的氛圍，「行政與立法全面執政，他還是非常樂意跟在野黨的人討論提案。所以提案非常多。」
志賢也分享，相對王金平的耐心溝通，他形容蘇嘉全的風格是柔中帶剛，雖然最終仍有表決優勢，但會尊重少數黨意見，保留足夠的發言時間。「我印象中蘇嘉全有時候會讓民進黨不用糾纏，比方說在野黨堅持，就讓他們去提案⋯⋯，我能感受到他是有給大家尊重的。」
對比這屆立法院，志賢認為韓國瑜剛上任時想走蘇嘉全模式，尊重少數，保障大家發言時間，但協商不順，大量的發言反而壓縮協商時間，「當他開始打斷發言，就被塑造成非常惡霸和不尊重少數黨的立法院。」
「一般來說，作為一個院長還是應該保護立法院的公信力。」長期觀察國會生態，張宏林提到，時隔 16 年再度面臨朝小野大，本來就會有更多紛爭，更考驗院長的角色。「結果他最後還是選擇站隊，加入強勢表決，而不是讓大家有更多辯證空間。這是我覺得比較可惜的地方。」
陳利益認為，過去雖然也會有衝突，但大多時候不會看到立法院長沒收特定的議事程序。「結果他沿用一致政府的策略，過一個月就直接逕付表決。表決過程中又很多程序上的爭議與誤用，反而朝野之間的不信任感又加大。」
今年的預算審查爭議，就像是過去的積習未改，終於在今年因為協商機制失靈，一次爆發出來。那理想中的預算審查該朝哪個方向改進？
「委員會中心主義要落實。」張宏林強調，預算是需要長期累積的專業，委員會更能夠認真處理個別部會的狀況。
宏正形容，他在委員會看到不分黨派的立委都非常認真，就算沒有媒體鏡頭，他們也是逐字逐句認真討論。
但進到黨團協商，情況就變了。「黨團協商原本是項立意良善的制度，為的是解決委員會階段未能解決的爭議，理論上就該針對那些少數的爭議點聚焦討論、消彌歧見，而不是彷彿委員會的討論都不存在。」宏正坦言，黨團協商已經失去原先的功能。
「其實真的就是黨團協商該改革。」宏正批評，沒有理由黨團幹部對預算案可以擁有更高的控制權，「幾個黨團幹部有全國民意基礎嗎，為何可以大過每個立委在委員會的努力？」
宏正也認為，無論是提出減列案還是凍結案，最後撤案與否，其實都會對行政部門造成影響。「因為這樣的案子隨時可能再被提出，部會會有寒蟬效應，像驚弓之鳥。」他指出這是最嚴重的問題，若不嚴謹地評估額度和影響，完全沒有審查倫理，就會對國家造成實質傷害。
不只黨團協商的功能應該被修正，重新落實委員會的專業，如何強化委員審查預算的專業，也是一大難題。
張宏林表示，許多立委助理可能待了五、六年，才對預算審理有概念。然而這個職位流動率高，專業度無法長時間保持，「當立法院在審議行政機關的能力或資源不夠，預算中心能不能扮演一個更實質輔助立法委員審議的角色？」
儘管今年預算無論是通刪、黨團協商機制或行政默契，所有條件都惡化，才引發今年嚴重的預算衝突。
但李承彥認為，這也不失為一個轉機。
「以前公民課時，我們都知道法案一、二、三讀。但其實我們可能從來都不知道預算是怎麼樣審議。」李承彥認為，今年反而透過爭議，讓預算案走進大眾視野。
「我希望讓更多人知道，預算案在幹嘛。」他認為，當有機會讓更多人能關注，討論，大家對預算的理解就會提升，未來要參與相關討論的門檻也會變低。
張宏林補充，從社會運動的角度，比起過去只能倡議立法或修法，近年有愈來愈多團體從預算的角度監督行政端。他舉例，過去屏東縣阿塱壹古道一度面臨開發危機，當時屏東環保聯盟等環保團體與時任立委田秋瑾，曾共同舉辦座談會，研究公路總局的預算，否則等到預算核定、招標甚至開工，才發現開發經費被編入其中，往往為時已晚。
日前公民科技社群 g0v 國會松也曾邀請地球公民基金會，分享透過預算提案作為違章工廠議題倡議工具的經驗。地球公民基金會研究專員賴沛蓮就提到，與立委合作，透過凍結案或是主決議，能要求部會更明確提出改善要求和具體作為。
陳利益也強調，透明化可以讓更多公民來參與，「民眾參與愈多的話，對立法委員來講，他就會有一些壓力。他自然就會去改善他的提案品質。」
「或許這就是第一步。」李承彥說：「當大家開始關注、大家開始看的時候，原來這就是我們的每年的政治運作的一個過程。」
相關文章