. 專論》中國退休金兩個世界：公務員6350元、農村223元
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參加者達10.7億人，參加率超過95％，是世界最大規模的公共退休金制度
近年來，中國因為人口快速高齡化，保障退休後收入的公共退休金制度之重要性更加提升。
中國政府自1990年代以來持續推動制度的建全化，透過《針對城市上班族的「城市職工退休金」之修訂》，以及《導入以城市的非就業者與農村居民的「城市・農村居民退休金」》，逐步推廣至全國。
目前，中國的公共退休金制度已逐漸形成能夠涵蓋廣大國民的架構。
2025年9月，中國社會安全制度之主管機關=「人力資源和社會保障部」發表了第14次五年計畫（2021–2025）期間的成果總結，並評價說：「第14次五年計畫期間，是社會保障領域改革進展最快的時期。」同時指出：「目前全國公共退休金制度的參加人數已達 10億7,200萬人，比第13次五年計畫期間增加了 7,300萬人，參加率也從 91％ 上升到 95％。」，顯示出對於制度的規模與普及率的自信。
但是，中國的公共退休金制度存在著重大課題，其中之一就是因為所參加的制度不同，退休金的給付差距極大。
中國的制度依職業與就業狀況而異，例如：公務員（包含公家機關的職員）、城市上班族（包含自營業者）、城市・農村居民（居住城市的非就業者、農村居民），因此給付水準出現巨大落差。這與國民黨執政時期有類似之處，順便一提的是，可攜帶型勞工退休金與國民年金都是在民進黨政府時代完成的。
值得注意的是，公務員退休金制度在2015年已經與城市上班族的退休金制度加以整合，但仍設有職域退休金等的優惠，以之為緩和劇烈變動的措施。「職域退休金」指的是 針對特定職業群體（例如公務員、公營機構員工）所設立的補充性退休金制度（請見下述）。它通常是在基本退休金與個人帳戶之外，由雇主（政府或公部門）與員工共同繳納，形成一個第三層的累積型退休金。這些制度間的給付差距，不僅造成退休後收入的不平等，也引發國民對制度公平性的質疑，進而削弱對退休金制度的信任。這也可能成為未來推動退休金制度改革的限制性因素。
公務員的平均退休金受給額，是城市上班族的約 1.7倍，是城市・農村居民的約 28.5倍
針對 (1) 公務員、(2) 城市上班族、(3) 城市・農村居民，我們分別計算並呈現其平均退休金受給額（月額）。
根據統計，2023年時公務員的平均退休金（月額）為 6,350元人民幣（約126,000日圓），是最高的一群。相比之下，城市上班族的平均退休金僅 3,743元人民幣（約74,000日圓），遠低於公務員水準。而城市・農村居民的平均退休金更只有 223元人民幣（約4,400日圓）。
以2023年城市上班族的平均工資（月額 5,695元人民幣，約113,000日圓）為基準來看，退休後的城市上班族平均能領到相當於現役工資約65.7％ 的退休金。另一方面，公務員的平均退休金甚至超過城市上班族的平均工資。
從制度間的差距來看，公務員的平均退休金是城市上班族的約1.7倍，是城市・農村居民的 約28.5倍。這樣的差距是中國公共退休金制度的一大特徵，而近年來有更加擴大的趨勢。
受給差距的制度背景
造成這些差距的原因，在於制度設計的不同，當然與社會主義之意識形態也有關聯，因為公部門是替共產黨服務最重要的部門。中國的公共退休金制度依對象不同而採用不同的架構，導致給付水準差異。
首先，公務員與城市上班族所參加的年金制度（「城市職工退休金」）是由基本退休金（社會統籌部分的退休基金／現收現付制，現收現付是當期在職人員繳納的保險費，直接用來支付當期退休人員的退休金） 與個人帳戶（累積制） 組成，屬於「二層式結構」。
公務員的特殊待遇除了上述兩層，還有職域退休金，形成「三層式結構」。
職域退休金由政府／公部門（雇主）與公務員共同繳納，屬於累積型制度，因此退休後的保障比城市上班族更為優厚。
另一方面，城市・農村居民參加的「城市・農村居民退休金」主要針對城市非就業者與農村居民，制度設計與城市職工退休金不同，因此給付水準遠低。
這個制度採用累積方式，除了由中央國庫及地方政府負擔的基礎退休金之外，還會從加入者繳納的保險費所累積的個人帳戶中進行給付。
不過，在這個制度中，保險費並非依所得比例計算，而是由加入者在事先設定好的多種保險費額中， 任意選擇 一種來繳納。
因此，像農村居民等負擔能力較低的群體，多半選擇最低水準的保險費，導致個人帳戶的累積金額容易偏少。結果，實際給付額的大部分都來自基礎退休金，整體受給水準偏低。再加上「城市・農村居民退休金」屬於相對新設的制度，成立時間較短，也是給付水準偏低的原因之一。
中國社會長期存在的城鄉二元結構、制度設計差異、制度創設時期、保險費負擔能力等多重因素交疊，造成了制度之間的退休金受給差距。
公務員享有優厚的財政投入
從公共退休金制度的財政補貼情況來看，可以明顯看出政府對公務員退休金制度的支持力度。
2023年公共退休金的財政補貼總額為 1兆7,511億元人民幣。
依制度別來看：
1、城市上班族退休金占 44.1％，是最多的一類。
2、公務員退休金占 34.2％。
3、城市・農村居民退休金占 21.6％。
再看各制度收入結構中財政補貼的比例：
1、公務員退休金制度：收入的 35.3％ 來自財政補貼。
2、城市上班族退休金制度：保險費收入占 81.0％，財政補貼僅 14.5％。
3、城市・農村居民退休金制度：收入的 61.2％ 來自財政補貼。
換言之，在「城市職工退休金」體系中，公務員退休金高度依賴財政補貼，而城市上班族退休金主要靠保險費支撐；至於城市・農村居民退休金，則大部分仰賴政府補貼。這是因為該制度的基礎退休金部分主要由中央國庫與地方政府負擔，要發揮了《作為再分配機制、支撐低所得族群退休收入的功能》。
在「城市職工退休金」體系中，在繳費比例上，雇主（公司）負擔大部分保費，員工只需繳納較小比例。這樣的設計初衷是保障勞工退休後的收入，但同時也增加了企業的固定成本。其可能的影響是：1. 企業負擔沉重：對於中小企業而言，保費支出佔營運成本比例高，容易壓縮利潤。在經濟下行或產業競爭激烈時，可能導致企業無法承受，甚至倒閉。2.就業市場壓力：雇主可能因負擔過重而減少招聘，或轉向非正式雇用（派遣工、臨時工），以規避保費。這會造成勞工保障不足，反而削弱制度的初衷。
再從「每位受領者的財政補貼額」來看，制度間的差距更為明顯。2023年，將財政補貼總額除以受領者人數後計算出的人均補貼額，公務員退休金制度最高，達 2,718元人民幣。相比之下，城市上班族僅 545元，城市・農村居民更只有 219元。
由此可見，中國的公共退休金制度不僅在制度設計上對公務員有優待措施，在財政補貼方面也相對給予了更厚的支持。
茲將三種退休金的組成結構整理如下：
1、公務員退休金制度：
第一層：基礎退休金（由國庫＋地方政府支撐，由社會統籌部分的退休基金／現收現付制組成。）
第二層：個人帳戶（由個人繳納保險費累積）
第三層：職域退休金（由政府＋公務員共同繳納）
2、城市職工退休金：「基礎退休金＋個人帳戶」
3、城鄉居民退休金（城市非就業者、農村居民）：「基礎退休金＋個人帳戶」
中國政府的因應措施：提高基礎退休金
面對這樣的制度差距，中國政府並非著眼於調整公務員退休金制度或削減其給付，而是 優先提升給付水準偏低的城市・農村居民退休金。
其目的在於改善農村居民等相較落後群體的退休收入，藉此縮小制度間的差距。
首先推動的措施是 提高城市・農村居民退休金的基礎退休金。中國政府已表明方針，計畫將最低基準提高 每月約20元人民幣。由於基礎退休金主要依靠中央與地方財政支撐，這項調整需要 中央政府擴大補貼，同時地方政府也必須增加補助。
此外，中國政府也在加強 鼓勵提高保險費繳納額的誘因。
在城市・農村居民退休金制度中，加入者可在事先設定的多種保險費水準中選擇繳納額，但多數農村居民選擇最低水準。為了改善這種情況，一些地方政府導入了「繳納保險費越高，政府補助也越多」的機制，以促使居民選擇較高的保險費水準。
此外，中國政府近年來積極推動的，是擴充由個人自行準備退休資金的私有退休金領域。
基於「僅靠公共退休金難以充分保障退休收入」的認識，中國政府正推動退休保險商品、個人退休金制度（個人型確定提撥退休金）的加入，逐步建構所謂的 「多層次退休金制度」。
其中，個人退休金制度已在全國推廣，透過鼓勵個人自行累積退休資金，期望能在公共退休金之外，發揮補充的作用。
但是，城市、農村居民所領取的退休金水準依然偏低，與公務員及城市上班族的退休金差距仍然很大。未來，如何在 提高基礎退休金 與 擴大保險費負擔 之間取得平衡，並在考量長期退休金財政維持的前提下，對整體制度進行調整，將成為中國政府必須面臨的重要政策課題。
作者：張正修，曾任考試委員、開南大學法律系系主任、淡江大學公共行政學系兼任副教授 現任台北教育大學文教法律研究所兼任副教授。