觀點投書：國會改革是擴權還是拿回國會本該具備的權力？

執政黨認為在野黨版本的國會改革法案是擴權，在野黨認為國會現有的權力難以落實對行政權的監督，筆者認為這些根本原因在於我國的監察院自行憲後到凍結憲法，再到第二次修憲，已經嚴重的毀壞制憲者們在五權憲法中，對於監察院最初於權力分立制衡裡所應具備的真實性質。

開門見山的說，筆者認為民國81年的第二次修憲條文中，關於監察委員原本是從各省市議會選舉產生，卻改由總統提名的條文，應該被視為違憲的修憲。

一般來說，只要符合修憲程序所通過的增修條文，效力便等同憲法本文，但是我們回顧民國88年第五次修憲案，也就是國大代表為了延長任期而修憲，卻被大法官會議宣告違憲的修憲案，為什麼明明是透過修憲程序通過的增修條文，效力等同憲法本文，卻還是能被大法官宣告違憲？

大家可以回顧大法官針對第五次違憲修憲案做出的釋字499號解釋，解釋文中寫道「修改憲法乃最直接體現國民主權之行為，應公開透明為之，以滿足理性溝通之條件，方能賦予憲政國家之正當性基礎。」、「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者，如聽任修改條文予以變更，則憲法整體規範秩序將形同破毀，該修改之條文即失其應有之正當性。憲法條文中，諸如：第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。」

理由書中則補充寫道「涉及基於前述基本原則所形成之自由民主憲政秩序之違反者，已悖離國民之付託，影響憲法本身存立之基礎，應受憲法所設置其他權力部門之制約，凡此亦屬憲法自我防衛之機制。從而牴觸憲法基本原則而形成規範衝突之條文，自亦不具實質正當性。」

而大法官釋字314號理由書中寫道「憲法為國家根本大法，舉凡國體、政體、人民之權利義務及中央與地方權限之劃分等重大事項，均賴憲法有所明定。故憲法之修改關係憲政秩序之安定及國民之福祉至鉅，應使全國國民預知其修改之目的並有表達意見之機會，國民大會代表亦得藉此瞭解民意之所在，俾其行使職權能符合全國國民之合理期待與信賴。」

有了這個釋字499號的前提之後，相信大家都已清楚明暸修憲不是全能，即使是修憲也不能破壞憲法的「基本原則」，也就是制憲者賦予憲法的精神，且欲修憲的條文須與國民廣泛的討論，凝聚高度的共識，以符合國民期待，請問將監察委員之產生改由總統提名，是否有符合國民期待？

憲法本文前言還寫道「中華民國國民大會受全體國民之付託，依據孫中山先生創立中華民國之遺教，為鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民福利，制定本憲法，頒行全國，永矢咸遵。」何謂「孫中山先生創立中華民國之遺教」？就是「三民主義」和「五權憲法」，那我們就來檢視「監察院」在孫中山先生的遺教中是什麼樣的權力機關。

在民國25年的《五五憲草》中，本來制定監察院的產生是需透過國民大會選舉，監察院向國民大會負責，失職監察院人員交由國民大會自行彈劾而罷黜之;而在民國36年正式通過的《中華民國憲法》本文中，則改成監察委員由各省市議會選舉產生，不論上述兩種版本中的哪一版本，監察院都是屬於中央民意機關。

根據孫中山的思想，在西方民主國家中，監察權與立法權皆同屬一個機關，他認為這樣在中國會有立法機關以此脅迫行政機關的情形，所以必須將監察權獨立出來，但即使獨立出來，監察權仍屬國會，只不過是將國會一分為三，國民大會是國會，主要負責修憲與總統選罷（總統在憲法本文中可視為虛位元首）；立法院也是國會，主要負責立法;監察院亦是國會，主要負責監察文武百官。

釋字76號解釋文：

我國憲法係依據 孫中山先生之遺教而制定，於國民大會外並建立五院，與三權分立制度本難比擬。國民大會代表全國國民行使政權，立法院為國家最高立法機關，監察院為國家最高監察機關，均由人民直接間接選舉之代表或委員所組成。其所分別行使之職權亦為民主國家國會重要之職權。雖其職權行使之方式，如每年定期集會、多數開議、多數決議等，不盡與各民主國家國會相同，但就憲法上之地位及職權之性質而言，應認國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會。

所以我們可以從孫中山先生之遺教和五五憲草、憲法本文了解到很重要的一點是，憲法中的監察權是國會才有的權力，定位為國會的監察院才符合五權憲法的「基本原則」，否則就是破壞憲法的權力分立與制衡的原則。

然而，民國81年的修憲，將監察院的性質從「中央民意機構」修改為「非中央民意機構」，並未經過如釋字314中提到的「應使全國國民預知其修改之目的並有表達意見之機會，國民大會代表亦得藉此瞭解民意之所在」，且又因修憲將監察院去除民意機關性質違反「孫中山先生之遺教」（釋字325：於憲法增修條文第十五條規定施行後，監察院已非中央民意機構，其地位及職權亦有所變更），也就是「五權憲法」的基本原則，所以筆者認為其亦違背了釋字499號提到的「國民主權原則、權力分立制衡原則」。

即使現今監察院還保留監察權，看似仍符合憲法前言「孫中山先生之遺教」，但是筆者要問的是，難道孫中山先生之遺教、五權憲法之精神，所理想的監察院，是能容許監察權不必透過「人民直接間接選舉」而產生的嗎？是能容許監察院失去國會性質的嗎？

現行之監察委員的產生是由總統提名，立法院行使同意權，而大家都知道的是自從動員戡亂時期以來，過去的威權時代的總統就一再的透過政黨的力量來擴張憲法本文中所沒有賦予總統的權力，後來的修憲其實就是透過國民大會認可，以修憲（制度化）的方式來強化總統於「威權時代既有權力」的正當性，包含修憲後的總統人民直選、行政院長任命權。

所以現行的總統職位之定位，筆者將其比喻為「垂簾聽政」，總統本身宛如慈禧太后，而行政院長則是光緒皇帝，雖然政策名義上是由行政院長制訂與執行，但實際上總統可以透過對行政院長的罷黜與否，來在幕後干涉文武百官，總統才是真正的行政權最高掌權者，但弔詭的是，監察權的產生竟也來自總統，等於是來自於總統提名的監察權，負責監督總統於幕後掌控的行政權，形同右手監督左手，監察權、行政權都是出自於總統，這難道不是毀憲亂政？請問這樣的運作有符合「孫中山先生之遺教」？有符合《中華民國憲法》制憲者對於這部憲法之權力分立的精神嗎？如果沒有，大法官是不是應該也要如同第五次修憲案那樣，對此做出修憲違憲的宣告？

有些人認為監察委員是由具有民意基礎的總統提名，再由具有民意基礎的立法委員同意，所以監察院仍然具有民意基礎，不算違背五權憲法的精神。如此說來行政院長也是由具有民意基礎的總統任命，再由具有民意基礎的立法委員的信任（筆者認為立法院若不對新任行政院長提不信任按，即代表是對其信任），既然都是具有同等民意基礎的機關，那行政院憑什麼需要不對等的片面皆受監察院監察、糾舉、糾正，甚至最嚴重可影響工作權的彈劾？唯一能合理的情況只有監察院必須有比行政院更高的民意基礎，才會有監察院能彈劾行政官員，行政官員無法反制監察院的合理性。

再看到釋字第632號解釋「總統如消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，致監察院無從行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法所不許。」

所以筆者還要問，假如總統提名的監委人選，立法院始終無法信任，而不斷的做出不同意的決議，導致監察院無法正常地行使職權，請問將會是哪一個權力機關受益？哪一個權力機關受損？監察院無法正常行使監察行政院的權力，當然是總統於幕後掌控的行政院受益。而行政權無法受到完整的監督，當然是代表人民之國會的權力受損，如此看來總統是否還有強烈的動機需要為了確保監察權正常行使職權，而向立法院妥協提名人選？若總統堅持不願妥協，立法院該怎麼辦？筆者認為不是換立法院妥協，就是迫使監察院繼續無法正常行使監察行政院的局面，這樣的現行制度下，受損的最後就是人民。

綜上所述，現行的監察院早已偏離「五權憲法」，只不過是空有招牌，空有權力，但因產生方式受制於在幕後掌控行政權的總統，而無法在憲政運作上符合「五權憲法」的基本原則，無法真正達到制衡的效果。

現在有人主張提升立法院的調查權。筆者認為比照歐美民主國家，提升我國的國會對行政的調查權本質上來說並沒有錯（因為孫中山也只是認爲分化歐美民主國家版本的國會權力，將原本集中於一機關之「修憲、人事、立法、監察、彈劾、審計」的國會權力一分為三，創造三個權力各自分立的國會，避免國會專制，更適合中國。）但是在監察院還握有監察權的情況下也賦予立法院完整的聽證、調查權，則會讓監察院與立法院出現高度的權力重疊，以至於在監察行政權上，出現兩院雙頭馬車的情況。到時候出現立法院對某行政機關與監察院做出意見完全相左的決議時，究竟是該遵從具有憲法賦予最高監察權之監察院的決議，還是遵從具有直接民意基礎之立法院的調查後決議？

過去也有不少人主張廢除監察院，然而監察院是憲法中的最高監察機關，如果要廢除監察院，等同違憲破壞「五權憲法」的憲法架構，即使修憲通過，還是有可能被大法官做出如釋字499號那樣的修憲違憲宣告，所以筆者認為，更好的方式是大法官直接針對民國81年，第二次修憲中的條文「監察院設監察委員，由總統提名，經立法院同意任命之」做出修憲違憲的宣告，然後請立法院修憲，將憲法本文中的「監察院設監察委員，由各省市議會，蒙古西藏地方議會及華僑團體選舉之。」修改為「監察院設監察委員，由各直轄市、縣市議會選舉之」。

監察院至少需具有人民間接選舉，才有足夠的正當性來對行政院行使職權，也才夠避免總統用右手監督左手，甚至利用監察權打壓異己的這樣毀憲亂政的情況，監察權的行使是時候該「合憲」了！（推薦閱讀：風評：蔡英文臨去秋波，是給阿扁的大禮還是司法的炸彈？）

＊作者為中正預校107年班畢業，曾是志願役海軍中士。現已退伍成為後備役士官，正就讀於東海大學政治學系。