巷仔內／禁止出國　為什麼總統該發布緊急命令？

日前中央流行疫情指揮中心發布高中以下師生停止出國的命令，立委費鴻泰在立法院質詢時，提醒行政院長蘇貞昌必須完善法律命令。今（18）日民進黨籍立法委員蔡易餘、高嘉瑜、陳亭妃也呼籲總統蔡英文發布緊急命令，補足法律授權。

先科普一下什麼叫做「緊急命令」。「緊急命令」的法源依據來自《中華民國憲法增修條文》第二條：「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」

簡單來說，就是國家面臨重大災難、疫情等突發事件時，總統可以依據《中華民國憲法增修條文》的規定，發布「緊急命令」，而緊急命令的範圍及內容，必須經過立法院的追認。

就事論事，這次武漢肺炎疫情來勢洶洶，致使依《傳染病防治法》成立的「中央流行疫情指揮中心」必須發布多項應急且必要的防疫措施，其中，大部分的措施都可以在《傳染病防治法》以及《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》中找到法律授權，但這次問題的關鍵則來自於限制高中以下師生出國的行政命令，有違反《中華民國憲法》第10條「人民有居住及遷徙之自由」的疑慮。

對此，其實《中華民國憲法》第23條也有規範，「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」換句話說，因為疫情緊張，政府不得不採行必要的限制措施時，其實是可以在「法律規範」的情況下，限制國人旅行的自由權。

然而，不管是前述的《傳染病防治法》或是《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》，都並沒有「明文訂定」限制國人自由的條文，僅在後者的第7條規定，「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置命令或措施。」這才導致了違憲的疑慮。

我們翻開歷史，可以發現自中華民國遷台後，有史以來，依憲法發布緊急命令這檔子事兒，只發生過一次，那次是李登輝執政期間，因為發生了九二一震災，才透過緊急命令籌集救災資金與相關措施。事發一年後，立法院就依其精神制定了《災害防救法》，避免每逢重災，總統就要發布緊急命令的問題。

所以今日稍早總統府表示「緊急命令帶有過去威權時代的色彩，頒布緊急命令也象徵國家的情勢已難以控制，但目前還沒有到這樣的地步。」這樣的說法，其實有點把《憲法》規定的「緊急命令」及依《動員勘亂時期臨時條款》發布的「緊急處分」摻在一起做成撒尿牛丸的意味。

事實上，總統權限內的「緊急命令」可以視為是在應急時，對法律的一種補充。既然《傳染病防治法》與《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》都沒有明文訂出中央流行疫情指揮中心指揮官有著依法可以限制人民自由的權力，在疫情緊急之際，當然可以，也必須透過緊急命令去補足法律授權的不足。

所謂「法治國家」，意味著政府一切施政都必須依循法律的規範，而眾多的規範，則是為了不讓政治人物能夠依一己之私、個人自由意志恣意行事。蔡總統別再想東想西了，趕快發布緊急命令吧！