【OGP 紀錄】「開放政府是政治性的」：開放資料 10 餘年後仍有挑戰，AI 將成新推力？
READr 記者李又如參與臺灣數位民主工作小組，共同參加今年 10/7-10/9 在西班牙維多利亞舉辦的開放政府夥伴聯盟（Open Government Partnership, OGP）年會，並辦理周邊活動，推廣臺灣民主科技。此篇為記者參與 OGP 年會個人觀察紀錄。
「公民社會正在遭受攻擊。（Civil society is under attack.）」OGP 民間社會共同主席 Cielo Magno 在開幕演講道出現今的挑戰。
在來西班牙之前就聽聞，許多原本每年都會參與 OGP 年會的民間組織因為補助被刪減今年無法到場，而「開放政府夥伴聯盟」雖然和公民社會有高度合作，參與的「會員」仍是以政府組織為單位（國家或是地方政府）。加上這兩年世界的劇烈變動還有 AI，幾乎所有國際會議都會談到 AI 帶來的影響——這讓我很好奇今年的 OGP 會怎麼談這些事。
「公民空間持續縮小。人們正在失去信心，不相信政府能為他們服務。」Cielo 指出，世界各地的公民組織被關閉、撤資、信譽受損，行動者則面臨被監視、騷擾、拘留甚至殺害的風險。後來的演說者 Aidan Eyakuze 也提到，就連 OGP 成員國的公民社會都處於壓力之下，因缺乏資金、被繁瑣的官僚程序束縛，有時還因要求問責政府而被懲罰。
科技則成為新的武器，而且是拿來「對付公民的武器」。Cielo 提到，技術平台加速傳播假訊息的速度，這種結合企業財富與政治野心的行為，透過未受監管的平台和不透明的演算法，正在破壞公眾信任，從內部侵蝕民主的生存。
我從開幕演講中聽到的另個焦點是地方政府。或許是 OGP 自 2011 年成立以來已經運行多年，焦點自然從中央轉移到地方，這些第一線面對社區的角色，更能暸解民眾的需求。
為此我也去聽了關於地方政府的相關議程。可能是參與的場次有限、也可能是活動本身的設計（是以政府單位為主，且大場次講者多，每個人分享的時間很有限），以「參與式預算」為例，聽到很多地方政府的政績，但對實際的參與狀況就幾乎沒有揭露。
例如很多國家都分享參與式預算平台、提案平台的設計，但我想這樣的形式跟瓶頸過去在臺灣實施的狀況大家應該很熟悉，公民「有」參與的機制，但為什麼要參與？參與可以改變什麼？這些細節就幾乎沒有提到。
另一場「中央與地方協作開放政府」的議程中，摩洛哥分享他們的PACTO 專案，每個地方自治單位可以加入網絡、建立自己的「開放政策」，公民社會組織會共同參與監督、評估。
他們以議題解決工作坊為例。該工作坊為了處理計程車的用路需求，邀請計程車司機、行政部門、不同需求的人們（孕婦、兒童、老人、殘疾人士）等分享自己的需求跟觀點，讓計程車司機們發現人們實際的需求，也讓行政部門調整監管的方式。
摩洛哥目前有 228 個自治單位加入這個網絡，但我聽見的重點是，每個網絡平均至少有 20 個協會參與。所以它不僅是一個單純蒐集民意的機制，還透過互動跟對話來解決問題——但這其中極度仰賴公民組織的專業和參與。
在這些政府單位分享自己的專案時，總會提到公民社會的參與功不可沒。但我們應該如何確保公民社會保持活力不受侵害？政府該支持嗎？政府的角色又該是什麼？我後來一直在思考這個問題。
所以整場年會，我自己印象比較深刻的還是在民間的分享或是實務案例，尤其在「開放資料」的相關場次聽到很精彩的分享，也很值得推動開放資料多年的臺灣參考。
來自西班牙資料總局（Dirección General del Dato，使命是促進公私部門及公民使用資料）的 Carlos Alonso Peña 提到，AI 對世界帶來巨大衝擊，但在這次的議程裡卻好像「房間裡的大象」，很少人直接討論。
Carlos 認為，人工智慧的影響將是一場海嘯，從各個角度帶領我們。他提到開放資料是語言模型訓練的基礎，而發佈更多優質的資料，有機會讓 AI 的應用更有顛覆性。
「我們需要資料治理——要能對外發佈，我必須先整理好內部的資料。」Carlos 提到，資料總局發佈了一系列的規範，包括資料格式、資料管理、資料品質等，讓行政部門可以有準則可以遵循。
這不只是將既有的資料轉成開放資料格式發佈而已，否則，這就像是過去 10 幾年來各國政府都在努力的事——Carlos 強調，「我發佈，不是因為有人告訴我開放政府很流行，我們需要發佈一些東西。」
他提醒，僅僅發布是不夠的，發布時也要聽取再利用者的意見，而真正「有需求」的資料，才能促進資料經濟，跟獲得更創新的運用，「透過這一切，我們期望將公共資訊、行政資料變得有價值，以產生影響，而政府可以以此所本設計公共政策，為公民提供服務。」
Carlos 認為 AI 也會成為一種新的推進力，「我認為 AI 將徹底改變這一切。」他提到，過去資料是拿來八卦的（他指的是有什麼醜聞或是特殊事件發生時，人們才會去查看特定的資料），人們沒有時間去看所有的資料。但現在有了 AI，人們很輕鬆的可以生成任何的應用程式，可以針對眼前巨大資料集輕鬆探索答案，對資料將有更多的需求。
但他也提到「文化」問題，也就是公部門害怕犯錯。「我過去在地籍部門工作了 20 幾年，我們在 2005 年打算把所有房地產資料公佈時，這個決定不容易。每個人都會說：『資料看起來糟透了，我們做得那麼爛，你為什麼會想開放？』這些話來自過去覺得自己的工作做得很好的人。」他提到這樣的矛盾：當資料必須公開接受檢視時，那些先前自豪於自己工作成果的人們，反而開始貶低自己的工作。
「但（開放的）結果是非常令人滿意的。」Carlos 提到，發佈資料之後，公民可以參與糾正你沒發現的資訊錯誤，促進資料的品質。而圍繞著這份開放資料，出現了整個完整的生態系統，有不同目的的資料應用。Carlos 認為，要改變這種內部文化，關鍵在於盡快展示成果和影響力，證明開放資料能夠帶來實質的好處。
不過針對「需求意識」與「應用」，Sara 也提醒，雖然她的案例中是跨性別群體主動提出需求，但在哥斯大黎加，公民社會對資料的需求、和資料的認知普遍很低，「而如果沒有需求，政府通常就不會發佈。如何在社區中建立這樣的意識是很重要的，讓社區意識到這些資料對他們來說很重要、可以如何使用。」
其他講者更往源頭提出：目前還是有很多資料是「不存在」、「不可見」的，也再次強調資料一致性的重要。
來自哥斯大黎加司法機關的 Sara Castillo Vargas 提到，他們從公民社會的訴求中發現，當他們沒有收集關於性別認同、性別多樣性、性取向的資訊，會導致某些人在統計上「不存在」。
「有一位跨性別女性告訴我，我不想在成為街頭暴力受害者死亡時，就像許多多元性別的人死掉時一樣，人們只是說『有一個穿女裝的男人死了』。」Sara 提到，從人權的角度看，如果我們沒辦法蒐集這樣的資料，就沒有辦法以此為基礎制訂正確的公共政策。
但性別或性傾向的資訊同時被視為一種隱私，也需要避免這樣的資料在詮釋時被扭曲，加劇歧視問題。Sara 提到，「公務員也很擔心要如何被跟性別多樣的群體接觸而不帶歧視。這是一個很兩難的問題，他們想被看見，但不想因此受到騷擾。」
他們跟公民社會合作，為公務員建構了一本提問手冊跟相關資源，「因為我們非常擔心在提問時導致歧視，公務人員也不知道從何開始。」
（可參考這兩篇由 Hivos 平台刊登的報導，介紹了 Sara 和夥伴為 LGBTIQ+ 族群爭取司法近用所做的努力，也提到在中美洲舉辦的研討會，跟司法工作者和民間團體共同制定改善該族群資料的方式：Sara Castillo 和 Xinia Fernández：為 LGBTIQ+ 群體爭取司法公正的司法領袖、中美洲嘗試收集更多更好的 LGBTIQ+ 人群資料以改善司法途徑所面臨的挑戰）
她也分享難忘的時刻，「有些跨性別女性受邀而來，分享說，今天我是被邀請來到司法機關，但其他時候我是被警察拘留來的。」Sara 說道，這兩個群體互不信任，一邊是體制、警察、調查機構，一邊是充滿恐懼的群體，因為他們從來沒有獲得體制的認可。但他們有機會在這裡對話。
另一位來自人道主義開放街圖團隊（Humanitarian OpenStreetMap Team, HOT）講者 Belen Soria Campos 則分享，我們現在視為理所當然的資料，有可能會消失。如果你今天生病了，上網、打開地圖服務者的 APP 搜尋醫院，很輕易地可以找到需要去哪裡，這仰賴地圖資料有一致性的結構化建構。
「2010 年海地發生的可怕地震，摧毀了太子港市。」Belen 提到，各國政府及組織開始進入當地，發送人道援助，卻無法幫助到需要的人們，「因為他們沒有地圖。城市已經被夷為平地，以前存在的東西已經不在了。」
後來一個開放街道地圖的社區團隊聯合起來，在 15 天內，透過衛星影像及實地調查，重新繪製了整個城市的地圖。所有援助才終於能準確地送到人們手上。
「但 10 個月後，當地爆發霍亂，這場霍亂殺死了在地震中倖存下來的人口。」Belen 提到，「霍亂由水傳播，多虧了最初創建的地圖，醫生們可以開始收集資料，瞭解被感染的人們在哪裡飲水，劃定受感染的水源，得以結束疫情。」
（你可以在 HOT 網站上的這篇文章中找到更多這個專案的內容：海地 10 年後，人道主義地圖繪製社區的成長）
來自聯合國兒童基金會（UNICEF）的 Naroa Zurutuza 也呼應這樣的說法，聯合國兒童基金會應對的緊急情況數量正在增加，2015 年，他們應對了大約 300 起緊急情況，到 2022 年已經超過 400 起，而今年將有數百萬兒童需要人道救援。
「我們面臨的主要挑戰之一就是缺乏資料。」Naroa 提到，弱勢孩童的資料經常缺失，不準確、沒有更新、或本身就很有限，「這使得我們很難接觸到他們，並向他們提供基本的服務，例如使得就學不間斷、確保健康、清潔用水等等，「如果你無法被看見，就沒有人能協助你。」
飛往西班牙的時候，一直掛心著臺灣正因颱風帶來嚴重的災情，花蓮馬太鞍的堰塞湖事件是我們從未經歷的挑戰。沒有人希望看見災難發生，但極端氣候仍將持續帶來更多挑戰，我們還有很多能夠思考和準備的事。
這場議程裡的精彩案例幾乎都是和民間團體的互動，或是提出民間資料應用的想像跟要求，能成為政府開放資料的推力。但回到開幕演講的核心議題，大環境下，公民社會其實正在受到威脅。
臺灣不是聯合國的成員，我們並沒有參與 OGP 的資格。但臺灣仍在 2020 年以 OGP 標準，推動了行政院和立法院兩個國家行動方案。但立法院的開放國會從 2020 年推動到 2024 年，在新任國會上任後，就不再有後續。
臺灣的公民社會非常活躍。臺灣的開放資料、審議式民主、參與式預算也都推動多年或早有先例，而如何讓公民持續願意不斷地參與、讓地方公民組織能有生存下去的能力、讓政府跟公民社會的互動能夠持續，並發揮影響力，或許是臺灣在推進民主科技多年後，可以思考的事。
回到 Cielo Magno 的開幕致詞。她直言，「沒有公民社會就沒有開放政府」，而開放政府從來不應該是中立的準則，它是政治性的，因為它關乎權力。
「而現今有一股巨大的力量，要壓制公民社會的生存，如果我們對此保持沈默，等同於發出一個危險的訊號：開放是可以妥協的、民主是非必需的（openness is negotiable and that Democracy is optional）。」她提醒。
（註：我一個人的觀察很有限，同行的夥伴們在 10/29（三）晚上會有一場線上分享會，歡迎來聽聽大家從各個角度對 OGP 的觀察！報名網址：https://forms.gle/uWuPu9DGFJXLYXERA ）
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