【關鍵圖表】從歷史公投看現在：通過的公投有效嗎？門檻降低後，公投怎麼了？
全國公投即將在12月18日登場。因為舉辦過次數較少，所以比起一般選舉，公民投票是台灣選民較不熟悉的一種投票。台灣過去只有舉辦過3次全國性公投，前兩次分別是於2004年與2008年，這2次都因為投票率過低，未曾有公投案通過。
最近一次公投是在2018年，因前一年《公民投票法》通過修法，大幅降低了提案人數、連署人數、通過票數等門檻，使得此次公民投票成為國內公投史上成案數最多的一次，也終於首次有公投議案獲得民意投票支持通過。
過去這些公投對我們有什麼影響？公投的效力是什麼？以前和現在的公投又差在哪裡？這篇文章要帶大家回顧一下歷史公投的樣貌，再來看看現在的公投有何轉變。
過去公投投什麼？公投真的有效嗎？
從台灣2004年第一次有公投開始，至今已經有16個公投案投過票，光是在2018年的公投議案就多達10項，其中與同志婚姻、教育相關的議題就有5個，攸關能源的有3個，另外日本核食則和現在的萊豬進口有點類似，都是攸關食品安全和經貿協定。
那時候通過的公投案包括：反空汙、反燃煤電廠、以核養綠、禁止日本核食、民法僅限一男一女的婚姻、以民法之外的形式保障同性婚姻、國小的性平教育中禁止同志教育。
按照《公投法》規定，公投通過後，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置，並且在兩年內不得變更該創制內容之施政。不過政府真的有「照著做」嗎？
以當時同意票得票最高的「反空汙公投」為例；公投主文為「你是否同意以『平均每年至少降低1%』之方式逐年降低火力發電廠發電量？」
根據經濟部能源局的統計資料，2018年火力發電量2318.4億度，2019年火力發電量為2234.1億度，2020年火力發電量為2302.3億度；2019年確實較前一年減少了84.3億度（−3.6%），到了2020年，火力發電量又較2019年再增加了68億度（+3%）。
經濟部綜合企劃組表示，公投完有就主文做檢討怎麼達成，當時對外宣示的內容就是以2018年火力發電為基期，減少1%就是減少23億度（2018年火力發電量為2318.4億度），2019年要比2018年減少23億度，2020年要再比2018年減少46億度，2年合計來看火力發電要比2018年減少69億度。實際來看2019年比2018年減少了84.4億度，2020比2018減少16億度，2年減了100億度，因此是有達標的。
不過如果是以「平均每年至少降低1%」且「逐年減少」火力發電量的公投要求來看，僅有第1年（2019年）達成−3.6%；且最終在2020年公投效期到時，整體火力發電度數，比2018年減少16億度，連1％都不到。不同解讀方式，的確會造成達標與否有所爭議。
另外較有爭議的，則是出現「兩兩對打」的同性婚姻和性平教育公投；許多反同人士都認為，他們當時明已經投票「反對同婚」，為什麼現在同志還是可以結婚了？為什麼明明就否決了同志教育，小學課本裡依然有「多元性別教育」會提到同志？
「廢除國中小同志教育」公投屬於「法律之複決」，要求政府廢除《性別平等教育法施行細則》中的「同志教育」；公投通過後，教育部確實刪除「同志教育」字樣，改為「認識及尊重不同性別、性別特徵、性別特質、性別認同、性傾向教育」。
「民法婚姻限一男一女」、「同性婚姻訂立專章或專法」兩案則屬於「立法原則創制」；但因2017年大法官已做出〈釋字748〉解釋，指出當時的法律限制同志婚姻，違反人民平等權，又因公投提案是要求「以專法保障同婚」，因此民進黨政府於2019年提出《釋字748施行法》，法案大致準用《民法》有關婚姻、配偶的規定。
另外「以核養綠」公投要求政府廢除《電業法》第95條第1項（核能設備於2025年以前全部停止運轉），公投通過後，政府廢止該條文，但政策方向上，仍打算照原訂計畫，規劃於2025年核電歸零。
「反核食」公投雖然僅有2年效力，但公投後至今政府未開放日本五縣市食品；「反深澳電廠」公投，則是前行政院長賴清德早在公投前，就已宣布深澳電廠停建，此公投並未造成實際影響。
法條廢止或是改變後，政府政策方向並未轉變，讓提出公投的人不免覺得忿忿不平。對此中央研究院法律研究所的蘇彥圖教授坦言，可能不能把公投想的「太偉大」，公投是個公共政策的決定機制，但只是眾多方式的其中一種，這機制讓人民直接投票，但決策品質是否更為民主？他認為答案不一定。
以國外來說，很多國家都只有政府或代議士才能提出「諮詢性」公投案，甚至在瑞士也有公投通過後被法院宣告違憲而取消。蘇彥圖表示，很多人甚至是「公投企業家」，他們對政策有興趣也有意見，但卻沒有透過一般選舉的程序去取得決策權，而是透過公投來發動；但這些「自我任命」的「民意代表」，在公投後卻不需要負起什麼政治責任。
蘇彥圖也指出，公投另一個問題是題目必須明確且範圍限縮，所以都是單一議題來做是否。但很多公共政策牽涉的面相很廣，不是一個題目同意不同意就能決定。一個社群可能希望有多方問題需要兼顧、妥協和折衝，然而公投的題目和結果可能只滿足的是單一需求，所以現在也越來越多民主國家開始反思公投的效力。
公投門檻降低，催票策略改變
在《公投法》修法之前，公投門檻相對高。即使當時每次都綁著選舉一起進行，還是無法通過任何一案。許多民間團體長期倡議應該讓公投被「放出鳥籠」，到了2017年，立法院終於通過修法調降公投提案和通過的門檻，因此在隔年2018年，也被稱為台灣的「公投元年」。
2018年時，有數十個公投提案，最後通過成案的有10個，並在當年的九合一投票日和地方選舉一起舉行。投開票所每個人手上都拿著滿滿的選票，最後所有的公投案投票率都超過50%，投票人數超過1000萬人，遠高於過去所有的公投案。
在以前，要讓一個公投案無法通過，只要不投票就是一種表態，當時的公投選戰策略，就是提案者要想辦法衝高投票率，而反對的人只要低調在家不投票，讓投票人數過少，投票率無法超過門檻即可。
但現在因為投票率門檻降低了，反對的人如果還是選擇不投票，光是靠「同意的人」投票就超過通過門檻，不再是一件太過困難的事；也因此漸漸演變成同意和不同意的人都必須積極催票。
2018年時，除了性別平等相關的案子都由民間團體提出，演變成社會上兩股力量對決。但像是能源、核食進口相關的案子，是在野黨所提出的。
當時執政的民進黨並未積極應對公投，而是採取尊重民眾選擇、冷處理的態度，後來公投案幾乎全數過關，除了民進黨不得不面對民意，也成為黨內反省整體地方選舉敗選以及施政不被滿意的後果，不管公投通過的原因為何。
回到2021年的現在，國民黨很早就定調這將會是一場對執政的民進黨「不信任投票」，尤其是針對蘇貞昌內閣，假如所有案子都通過，就可以以此表示「人民對現在的政策方向不滿」，也因此國民黨大力推動公投。尤其是在立法院因為國民黨立委較少，無法杯葛成功的萊豬進口和公投綁大選兩個案子。
民進黨內也很早就有相關聲音出現，希望這次硬起來替政策方向辯護，民進黨在中常會上由蔡英文主席拍板定案，要對公投做出說明、捍衛政策；「四個不同意、台灣更有力」的口號喊了出來，全台黨公職都必須舉辦說明會、座談會，各式各樣的活動，來因應這場公投選戰。
蘇彥圖表示，當政黨動員，這也讓公投選舉很容易會變成「基本盤對決」，它的選民結構會跟補選結構比較像，跟一般選舉的選民結構不同。例如罷免案和補選的投票，台中的顏家地方派系跟陳柏維就差幾千票，都是基本盤。
他認為，與其關心公投過不過，不如想想這些票是怎麽催出來的，投公投票的人都是誰？是剛好一半綠一半藍還是有所謂中間選民存在，這都讓公投背後的意義有所不同。
而政黨強力動員帶來的高度對立是否一定就是壞事？蘇彥圖認為不一定，台灣就是政黨政治，期待政黨不透過公投去趁機壯大自己的版圖、強化自己的支持群眾，恐怕「太天真」；就是因為政黨積極介入，反而可以藉此要求政黨提供清楚的脈絡，對國家的政策方向到底政黨立場為何？
透過鼓勵政黨競爭，讓政黨對自己的公投決策負起責任，「如果公投過了你不滿意，下一次選舉就可以反應在選票上」
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