洪財隆專欄：川普關稅應回到1.0　聚焦處理中國不公平貿易

美國聯邦最高法院於2月20日以6：3比數，裁決川普根據《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）對各國加徵10％至50％關稅（對等關稅、芬太尼關稅、次級關稅）事屬違法之後，至今仍餘波蕩漾。

國際經貿秩序從此趨向穩定還是更加不確定？英國、歐盟、日本、韓國等國和美國所簽署的協議能否執行？特別是台美雙方甫於法院裁決前簽訂的「投資合作備忘錄」（尤指台灣承諾赴美投資高階半導體、能源和AI產業共2500億美元），以及「對等貿易協議」（ART）的效力和命運如何，都事關重大。

面對川普關稅政策的難以捉摸，先見之明絕對不敢說，但謹守行為經濟學的「後見之明偏誤」（hindsight bias）告誡，應該還是辦得到的。後見之明偏誤指人們常因記憶不完全或地位、面子緣故，往往會在事件發生後，高估自己在事件發生前的判斷或預測能力。這個偏誤最糟糕的地方在於，如果發生在別人而不是自己身上，就會比較容易被看見。

以下就來分享我對最高法院此一裁決的觀察和思考心得。由於近來這方面的資訊已經很多，這邊且借三個有趣比喻作為甘草藥引，一方面探看美國最高法院關稅裁決的法理爭議和政策影響力，另一方面則希望有助於大家找到川普關稅政策的記憶點。

其一，「國會不會把大象藏在老鼠洞裡」（Congress does not hide elephants in mouseholes.）

這意思是說，美國國會在1977年所通過的IEEPA，整部法律並未出現關稅（tariff）一詞，其文本僅允許總統對進口進行管制（regulate）。如果國會願意賦予總統在必要時擁有對進口加徵關稅的權利（大象），就會明文規定，而不會僅僅只出現在「管制進口」此一概括且模糊的法律字眼裡（老鼠洞）。最高法院並據此法理見解和多數看法，做出川普藉由IEEPA加徵關稅這件事情上，僭越總統職權的裁決。

高舉三權分立（行政、立法與司法）的美國憲法將徵稅權劃給國會，而關稅也是一種稅，即使是總統也必須依法行政，不得逾越國會相關立法所賦予的權限。原則沒問題，但界線究竟何在？後來美國在法律解釋上，發展出「重大問題原則」（major questions doctrine），亦即在重大經濟、監管或政治議題，任何行政部門的措施都必須獲得高度清楚的法律文字加以授權。重要的事更不會被刻意隱藏在位階次要或措辭含混的附加條款中。

「國會不會把大象藏在老鼠洞裡」這句話出自美國已故最高法院大法官史卡里亞（Antonin Scalia, 1936-2016），也成了這場世紀判決的最大爭點。義大利裔、雖是美國近代保守法律思潮大將，卻也非常重視人權，並在無數判決書中留下不少妙語的他，另有最高法院的「喜劇之王」封號，曾於2002年到訪台灣從事司法交流。

另有三位大法官支持川普作法，其中要以卡瓦諾（Brett Kavanaugh）大法官的「不同意見書」最值得一提，川普對他的表現更是讚不絕口。卡瓦諾大法官認為，雖然IEEPA沒有明文提及必要時總統可針對進口商品加徵關稅，卻也授權總統可透過禁運（embargo）或配額（quota）等措施，針對全部國家或特定國家，限制全部或部分貿易。而無論是一般通念、字典用法或語境類比，關稅和禁運、配額一樣，往往也被視為「管制進口」這類貿易工具家族成員，因此「管制進口」涵蓋關稅手段乃順理成章。

更何況，禁運和配額都是數量工具，其限制貿易的效果遠比關稅此一價格工具要來得嚴厲。既然更嚴厲的手段都可以，舉重以明輕，怎會即使只加徵1塊美元的關稅，反而不被允許？豈非矛盾？更重要的是，「重大問題原則」誠然有理有據，但不應適用在外交事務。特別是當國家處於緊急狀態，總統為維護國家利益，的確需要更大、更具彈性的衡酌空間。

不管同不同意川普的關稅政策，卡瓦諾大法官的異議相當犀利，無論是引經據典或論述技巧都非常高竿。其「不同意見書」最後一句話更是值得玩味：「案關關稅議題可能是、也可能不是個好政策，但就文義、歷史或判例來看，合法性殆無疑義」。

所以真正的問題也許不在於美國總統究竟能否動用IEEPA加徵關稅，而在於川普任性濫用了IEEPA。而最高法院的多數意見或許更體現了優質民主或司法運作有其更深層意義──即使無法確保最完美的情況，但能夠避免最糟糕的事情發生。

其次，川普的關稅「一人舞台秀」和「分而治之」（divide and rule ）的時代不再？

就在美國最高法院的關稅裁決後，世人比較關心的問題應該還是在以下這三方面：

一、將帶來哪些確定改變？又激發哪些不確定因素？

二、未來川普的關稅政策是否走向務實？

三、美國是否繼續敵友不分，且無視來自盟友的憤怒與困惑？

我先把這些問題拋出來，再來看看自己能夠回答多少。

川普藉由IEEPA對各國加徵關稅的方式史無前例，而且恣意到可對任何國家、任何產品（豁免與否）、任何稅率及其增減、任何期限自行調整。這不僅放大美國挾其全球最大消費市場的優勢談判地位，更導致貿易夥伴被個個擊破（中國除外），面對美國單方面（即貿易單邊主義，還有人記得WTO的多邊主義嗎？）任意添加關稅卻無力進行貿易報復的窘境。

國際貿易理論大師、長居瑞士的美國學者鮑德溫（Richard Baldwin），就以「一人舞台秀」和「分而治之」（兩千年前凱撒大帝的名言）來形容川普這種毫無節制的關稅權力和影響力。然而，美國最高法院的裁決已大幅削弱川普對貿易夥伴的震懾和要脅力道，並阻斷直接運用關稅作為外交施壓工具等其他非貿易用途。川普應該已經開始懷念起過去這段期間所享有，無拘無束的關稅使用方式吧。

當然，歐盟及日本、南韓、台灣等國另因美國提供安全保護傘而有更多考量。但至少對歐盟來說，特別是在經過川普先前那段為了拿下格陵蘭主導權，而以加徵關稅來威脅英德法三個NATO成員的發言，恐怕是相當刻骨銘心吧。不應再犯對等關稅時期的錯誤，讓川普予取予求的想法和主張，近來已在歐盟內部逐漸發酵。

其三，「餐巾紙協議」（napkin deals）將何去何從？

就在最高法院做出違法裁決後，川普隨即宣布根據《1974年貿易法》122條款（應對美國國際收支出現嚴重困難或美元將有大幅貶值之虞），期限150天（期滿延長須經國會同意）實施10%（隔天川普宣布將提高至15％上限但迄今未見落實）全球性普遍關稅，並表示將動用其他法律授權以維持其既定關稅政策。

動用122條款作為加徵關稅法源顯然只是權宜之計。「全球性普遍實施」是其最大特色，也就是執行上必須一致，不能排除特定國家。這也導致在122條款期滿，亦即今年7月24日之前，主要包括英國、歐盟、日本、韓國和台灣等國在內，先前和美國所達成的雙邊貿易和投資協議，其效力到底如何？可說造成極大混淆。大家現在甚至進退維谷。

特別是從美國的角度來看，這些雙邊協議的性質只是行政協議， 原則上毋須經過美國國會，甚至被外交圈戲謔為「餐巾紙協議」， 法律位階不若122條款來得高，自然無從優先適用。 加上這些協議的核心內容主要涉及關稅，如今卻因IEEPA和關稅 的連結被宣告違法，協議本身即面臨「存在危機」。不過， 法律是一回事、現實又是另一回事， 也許川普政府真能在短期內找到適當途徑加以挽救。 讓彼此都能找到生存空間，務實前進這件事真的很重要。

至於在最高法院判決出爐後，國際經貿秩序能否迅速恢復？市場和商務活動的不確定性是增是減？長期而言，美國和重要經貿夥伴的關係能否修復允為關鍵。

以川普「將動用其他法律授權」為例，雖說川普的意志無庸置疑，但這些貿易工具的威力絕對大不如前，騷擾貿易夥伴的效果倒是不小。其他法律授權主要指的是《1974年貿易法》301條款（國家別），用以對付他國對美國實施不公平貿易行為或於貿易協議中傷害美國利益；同時擴大並加強執行攸關國家安全的《1962年貿易擴充法》232條款（產業別）。這兩大貿易手段都要求事先從事縝密的產業調查，然後做出明確指控，而這些過程很容易引發貿易齟齬和經濟民族主義情緒。特別是諸多經貿夥伴在歷經過去這段折騰之後，對川普忽這忽那、需索無度的忍耐應已瀕臨極限。

最後，如果美國繼續執行當前這種敵友不分的關稅政策，甚至對中國頻頻示弱，卻對盟友極盡榨取之能事，未來只會帶來更大的憤怒和困惑。現在時猶未晚，回到川普1.0的作法，結合盟友並集中火力，共同面對並處理中國向來的不公平貿易行為，以及日益嚴重的產能過剩和地緣經濟威脅（例如稀土金屬問題），才是真正解決全球經貿失衡、再工業化，乃至確保各國經濟安全的正途和救贖。二次震撼或二次機會？川普關稅政策重開機，一樣充滿戲劇性。（附上最高法院關稅裁決全文）

※作者為前公平交易委員會委員（2017年─2025年），奧地利茵斯布魯克（Innsbruck）大學經濟學博士，德國曼海姆（Mannheim）大學國際經濟關係研究所畢業、國立中興大學法商學院（現台北大學）經濟學碩士。曾任台灣經濟研究院APEC研究中心副研究員、民進黨中國事務部主任、國立清華大學社會學研究所「中國研究學程」兼任助理教授等職。著有《壓力下的優雅：喚醒以人為本的台灣經濟》、《隱藏的說客：一名經濟學家與台灣經濟安全、公平、成長的探索之旅》、《邊緣戰略：台灣和區域經濟整合的虛與實》等書，翻譯《克魯曼驚奇》。興趣包含：桌球、西洋棋、脫口秀研究、聽中島美雪的歌。