公私協力保護數位生命線──海底電纜

橫跨海域的海底電纜承載全球95%以上的數據資料流量，可說是我們的數位生命線。 儘管低軌衛星應用不斷增加，但至今海底電纜仍是數據資料主要傳輸通道，短期內難以改變。而亞太地區作為全球數位經濟增長最快的區域，對海底電纜的依賴更深。 然而，關鍵基礎設施的安全，卻往往未被充分重視，同時面臨諸多風險。

過往的例子歷歷可數：如2023年馬祖海纜遭中國漁船拖斷，雖然數位部很快啟動備用系統恢復通訊，當下仍有一段時間成為數位孤島。二月時，葉門的胡塞反抗軍攻擊也鎖定海纜，嚴重影響非州和歐非之間的通訊。最近的一起事件，是分別連接芬蘭與德國、瑞典和立陶宛的2條海底電纜在今年11月17、18日間，於不到24小時內先後受損，據報導可能是中國商船造成。

事實上，大國的科技競爭早已由陸域擴展至海域，成為一場圍繞關鍵技術展開的競賽，電纜涉及的不只是數位通訊、也涉及能源輸送。類如上述海纜受到疑似灰色攻擊、或資安間諜活動的干擾，過去不曾少過，未來更不可能消失。

不過，全球海底電纜舖建與維修工程，雖然前景看漲，但由於進入的資本和技術門檻相當高，市場參與者寥寥無幾。 美國、日本與法國，乃是傳統的主力國家，而中國正迅速成為一個不可忽視的參與者。

有兩項國際條約與海底電纜保護相關： 其一是1884年的《保護海底電纜公約》; 其二是1982年的《聯合國海洋法公約》（UNCLOS），後者在很大程度上繼承了1884年電纜公約關於海底電纜保護的規定。

儘管上述兩項國際條約為海底電纜提供了國際性的法律框架，但其侷限也顯而易見。 首先，國際條約往往缺乏即時解決問題的效力。 其次，鑑於海底電纜促進數位經濟中的關鍵作用不斷提升，當時條約制定時所設想的保護水平恐已無法滿足當下需求。

有鑑於此，我們認為，公私協力（ Public-Private Partnerships，PPP ）可以成為推動國際合作以保護海纜的創新方式。 精心設計的公私合作模式可以更高效地推動國際合作，提高海纜的安全。

現今海纜行業正在默默經歷一場典範轉移，除了傳統參與者如電信公司，愈來愈多新興科技企業，考量自身對數據流量的需求，有意願投入海纜的舖建和維運。而若有公部門的合作或鼓勵措施，將能增加參與者的意願與數量; 而因應海纜的需求，也不失為一個能取得投資回報的機會。

更重要的是，公私協力亦有較高的彈性，可以擴展到區域。 畢竟，參與方越多，除了分散風險，也代表利害相關者愈多。如果大家共同面對關鍵基礎設施的威脅，那就更有動力協同合作、一起維護海纜的安全。

※作者江雅綺為國立台灣海洋大學法政學院教授／Lucio Blanco Pitlo III為菲律賓中國研究協會理事長，本文主要節譯自英文版發表於《南華早報》