清朝政府最突出的特色就是「沒有政策」！從李鴻章留下來的 2800 萬字看清廷弊端

認真地說，李鴻章留下來的兩千八百萬字，當然和梁啟超、胡適留下來的文集內容不一樣，雖然都是以他的名義交出去給皇帝看、給相關單位看、給朋友或敵人看，但真正出於他自己手筆的比例恐怕不高。長期以來，在他身邊圍繞著眾多幕客，這些幕僚、下屬負責幫他草擬文書內容，經他過目之後，甚至也幫他抄寫成篇。

必須有這麼多的幕客幫忙寫這麼多的文字內容，又可以從另一面映照出當時大清帝國官僚系統的根本問題。和現代政治體系運作相比，清朝政府最突出的特色、最突出的欠缺就是─沒有政策。

今天任何一個政府要執行政務，首先一定得要擬定政策，才能讓上上下下有所依循。不管是以「五年經建計畫」或「國政諮言」或「黨代表大會決議」等各種方式表現，那都是宣告政府所做的決定，既是對人民的交代，也是對官僚組織的要求、推動。

仔細看一下李鴻章龐大的奏摺和書信，對比之下就能明白，為什麼清廷在巨變中無法運轉，更不可能像日本那樣進行改革？清朝有由上而下的權威，卻沒有由上而下的行政體系。意思是皇帝和朝廷當然高高在上，但皇帝和朝廷卻很少決定要做什麼事。

為什麼會有那麼多奏摺？因為基本上皇帝、皇權是被動地等在那裡，聖旨、聖諭主要是回應臣下的報告與請求的。要做什麼事，都由臣下提出，而擁有最高權力、位居中心的人，只負責表示同意或不同意。皇帝不同意，那就當然不能做；就算皇帝同意了，也只同意奏摺中提到的具體事務，而不是訂定為原則性的方向或政策目標，讓官僚體系能夠遵行推動。

各級官員都有他們的職權範圍，只能在職權內提意見、提要求，他們沒有權力可以自己做決定，也沒有權利在職權外提要求。於是大大小小的事都必須上奏，得到皇帝同意或不同意的判斷。這種情況在光緒朝變得更嚴重。皇權掌握在慈禧太后手中，她卻不可能擁有皇位，她的身分必然使得她對於朝廷以外發生的事比一般皇帝要來得隔閡、疏遠，在行使皇權時就更被動。

李鴻章留下諸多奏章，因為那麼多事都和他有關，每件事他都必須問，必須尋求同意。政治運作上不只沒有充分授權，而且缺乏由上而下的明確指示。遇到如此激烈變革的時局，清朝的政治體制格外無法應對。

只有一八九八年（光緒二十四年）的「百日維新」中，在康有為等人協助下，親政的光緒皇帝集中在短時間內發布了眾多命令，那是極少有的由上而下積極領導的局面。但也正因為這種做法違背了皇權的長期行使方式，讓這段轉折變化如此短命。

另一方面，李鴻章留下的巨量書信，大部分都不是朋友之間請客酬答的，其實際功用往往是聯繫和協調官僚系統中的不同部門。要推動一件事，可能需要先上呈五份奏章，終於取得上頭同意，然後必須再來來回回寫十幾封信，給相關單位的主事者交代、叮囑。

一切溝通的主體停留在人與人之間，缺乏有效的部門與部門間的合作模式，這樣的政治管理當然非常沒效率。

*本文摘自《不一樣的中國史13：從變法到革命，顛覆帝制的時代──晚清》，遠流出版社出版。

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【作者簡介】

楊照

本名李明駿，1963年生，臺灣大學歷史系畢業，曾為哈佛大學史學博士候選人。

擅長將繁複的概念與厚重的知識，化為淺顯易懂的故事，寫作經常旁徵博引，在學院經典與新聞掌故間左右逢源，字裡行間洋溢人文精神，並流露其文學情懷。近年來累積大量評論文字，以公共態度探討公共議題，樹立公共知識份子的形象與標竿。

曾任《明日報》總主筆、遠流出版公司編輯部製作總監、臺北藝術大學兼任講師、《新新聞》週報總編輯、總主筆、副社長等職；現為「新匯流基金會」董事長， BRAVO FM91.3電台「閱讀音樂」、臺北電台「楊照說書」節目主持人，並固定在「誠品講堂」、「敏隆講堂」、「趨勢講堂」及「藝集講堂」開設長期課程。著有長篇小說、中短篇小說集、散文、文學文化評論集、現代經典細讀等著作數十冊。