8年2,700億政策難收成效，運輸部門如國家減碳「拖油瓶」？

為推動2050淨零碳排，《氣候變遷因應法》要求行政院應每5年檢討一次溫室氣體階段管制目標。行政院以2005年為基準年，第一期目標為2020年減少2%、第二期目標為2025年減少10%。環境部已預期第二期未能達標，但今年（2025）又喊出2030年減量28%、2035年減量38%的目標。目標喊得漂亮，但如何落實、有效減碳才更重要。
2018年起，政府開始投入預算減碳，並依能源、製造、住商、運輸、農業與環境等六大部門，訂定各部門減量目標。若以2015年至2023年的減量幅度來看，碳排放占整體13%的運輸部門，成績僅優於住商部門。運輸部門碳排量除2021年受COVID-19影響而下降外，2019年到2022年每一年的碳排放都不減反增，宛如是台灣邁向淨零轉型的「拖油瓶」。
為達2025年目標，政府在運輸部門投入約2,700億預算，效果顯然不如預期。如今行政院將核定《第三期運輸部門溫室氣體減量行動方案》，預計再投入1,300億推動運輸減碳。若不回頭檢視過去8年來所遇到的問題，目標永遠只是目標，而碳排仍受困石油泥淖中愈陷愈深。

「便當盒有帶嗎？聯絡簿放進書包了嗎？快點快點，要遲到了。」暑假過完，新學期開始，家住新莊的張小姐每天都得催促著睡眼惺忪的兒子加快速度趕緊出門。她戴上安全帽，跨上騎了10年車齡的燃油機車，載兒子到4公里外的學校上課。

接著她會再騎車到新北產業園區站，轉搭捷運環狀線到新店上班。通勤時間的捷運上，大部分的人都低頭滑手機，或閉著眼睛補眠，除了偶爾傳來軌道摩擦的聲響，車廂內靜得幾乎能聽到鄰座耳機裡的音樂。

捷運緩緩駛過大漢溪與新店溪，通勤的汽機車塞在高架橋上，城市又再度忙碌起來。半小時後捷運抵達大坪林站，張小姐需再轉乘公車才能到公司，「其實兩站而已，走路也可以到，但夏天走在外面真的很熱。」

夏天愈來愈長愈來愈熱，暴雨的頻率也愈來愈高，這是通勤族在生活中最有感的氣候異常。去年夏天，張小姐還一度因為通勤太麻煩，想換一個離家近一點的工作。2024年4月3日，花蓮發生芮氏規模7.2的地震，當時新北市最大震度約5弱，僅通車4年的捷運環狀線嚴重受損，列車只能從新北產業園區開到板橋站，直到2024年底才恢復全線通車，嚴重影響大眾運輸需求。

在環狀線中斷期間，張小姐嘗試過很多不一樣的通勤方式，包含從板橋站轉乘公車再轉捷運，或是轉搭計程車轉捷運、轉搭計程車去公司等，也有一陣子直接從家裡騎車到公司，但騎車真的太遠又曝曬，如果遇到午後雷陣雨更慘，「穿雨衣也沒用，外面下大雨，裡面下小雨。」所以後來她還是搭計程車比較多，那段時間通勤費用大增、時間也拉長，環狀線終於完成修復後，她才得以恢復習慣的通勤方式。

碳排逾9成來自汽柴油，運輸部門難脫碳

氣候變遷影響人們出行選擇的交通方式，而人們選擇的運輸工具也影響到碳排放。以張小姐的通勤為例，從新北產業園區站到大坪林站來回一趟約32公里，搭捷運的溫室氣體排放量大約是1公斤（CO2e），而騎機車大約是2.5公斤（CO2e），一年*下來大約可以減少360公斤（CO2e）碳排放，約等於減少791度電的碳排放*。

一年*：以一年工作日約240天計算，未扣除週末之外的國定假日。

約等於減少791度電的碳排放*：以2024年電力排碳係數換算，每度電的碳排放為0.474公斤。

根據環境部統計，2023年運輸部門的溫室氣體排放量約占全國總排放的13%，低於製造部門（51%）及住商部門（20%），與能源部門排放占比相近。進一步分析運輸部門排放源，公路運輸占了96.3%。

相比於其他部門的溫室氣體排放來源主要來自電力使用，只要台電擴大低碳能源占比、降低電力碳排係數*，就算什麼都不做，也能搭著台電的能源轉型順風車，達到減碳成效。但運輸部門的電力使用比例極低，碳排超過9成來自汽機車的汽油與柴油，只要用油量居高不下，碳排就很難減少。

降低電力碳排係數*：依照經濟部公告的電力排碳係數，2017年每度電為0.554kg（CO2e），2024年為每度電0.474kg（CO2e），減幅將近15%。

聯合國祕書長古特瑞斯（António Guterres）在第28屆《聯合國氣候變遷綱要公約》的締約國會議上（UNFCCC COP28）直指，運輸部門是當前最難脫碳的部門，全世界的運輸部門對化石燃料的依賴高達91%，必須要擴大投資綠色公共運輸系統，並加速發展電動運具，減少化石燃料補貼、實施碳定價才能讓人類轉向永續道路。

以政府溫室氣體減排策略的目標來看，提高大眾運輸的使用與運具電動化也是台灣運輸部門減碳最看重的兩個方法。

大眾運輸運量提升進度不如預期，非都會區出行仍大幅仰賴私人運具

攤開台灣運輸部門的第一期與第二期溫室氣體排放管制行動方案，從2018年到2025年，7年間中央政府投入超過2,700億的經費在推動運輸部門的減碳工作，其中台鐵相關計畫約1,500億*、公路客運相關計畫約350億*、電動機車相關計畫約77億*，合計占約近8成減碳預算的這3項計畫，成果反而不如預期。

台鐵相關計畫約1,500億*：包含花東雙軌計畫（316.18億）、南迴計畫（196億）、票務系統優化（10.7億）、台鐵汰換與購置車輛計畫（997.3億）等。

公路客運相關計畫約350億*：包含公路公共運輸服務品質提升及大客車車輛汰換等計畫。

電動機車相關計畫約77億*：包含電動機車及增設能源補充設施補助。

《第二期運輸部門溫室氣體排放管制行動方案》（簡稱《第二期行動方案》）的量化指標，以2025為目標年、2015為基期年，至2024年實際值中，高鐵運量提前達標，公路客運、台鐵運量、電動機車及電動公車普及率4項則遠落後目標一大截。

細看各項目標，市區電動公車的普及率應達到35%，但2023年*僅有16.7%；公路公共運輸*的目標是2025年運量提高4.5%，達12.7億人次，2023年卻較2015年衰退21%，剩9.6億人次；台鐵的運量目標是成長3.5％，達2.4億人次，2023年卻衰退5.56%，剩2.2億人次。電動機車新售市占率*2024年只有10%，不僅遠落後2025年的目標20%，整體普及率*更僅有5.3%。

2023年*：2024年公布之《第二期行動方案》2023年成果報告為目前最新的官方進度。

公路公共運輸*：包含市區公車及長途客運。

新售市占率*：新售電動機車數量除以新售機車總量。

整體普及率*：電動機車數量除以機車總量。

交通部公共運輸及監理司專門委員趙晉緯表示，公路運輸及台鐵的運量不如預期，主要原因是受到疫情影響，大幅改變民眾的交通方式，導致公共運輸載客量遠低於原先預期，「這是當時制訂計畫時無法預期的情況。」隨著疫情趨緩後，公路局在2023年到2025年編列200億元預算補助全國公共運輸通勤月票（TPASS），努力提升公共運輸的載客量。

可是根據2024年的調查，大眾運輸仍未回到疫情前的水準。

交通部每兩年會做一次「民眾日常使用運具狀況調查」，在2024年的調查中，將公共運輸與單車、步行合併計算的低碳運輸比例僅28%。民眾使用公共運輸的比例更從2015年的18%，下滑到15.2%，且有明顯的區域差異──在捷運、公車路網綿密的台北市，公共運輸占比達38.3％為全國最高，但仍低於疫情前的42.8%；除了北北基桃與高雄市外，其他縣市民眾使用公共運輸的比例都不到10%，南投縣更只有3.3％。

即使政府投入大量經費推動大眾運輸，民眾出行使用私人運具的比例仍超過7成，15年來幾乎沒有下降，其中機車占比達43%，汽車占比為26%。

若進一步分析各縣市的狀況，台北市私人運具使用比例從2009年的43.3%逐年下降到37%，其他五都分別為新北市54.8%、桃園市73.1%、高雄市81.2%、台中市81.6%、台南市85.1%，近年都沒有太明顯的下降。非六都的其他縣市則以基隆54.5%最低，其他縣市都高於80%，彰化縣89.1%則是全國最高，顯見私人汽機車依舊是民眾主要的交通方式，哪裡都需要騎車或開車，仍是大部分地區居民的真實日常。

交通部2022年的調查顯示，多數民眾在交通工具的選擇上，主要考量還是便利性為主，有一半的民眾沒有搭乘大眾運輸的原因是認為開車及騎車便利性高，21%的民眾是因為沒有公共運具可以搭乘，只有0.5%的民眾是覺得票價太高。

成功大學交通管理科學系助理教授鄭祖睿指出，交通部擬訂的減碳行動方案，是假設公共運輸的運量提升，能直接反映私人運具減少。但統計數據顯示，由於民眾出行次數需求增加，即使公共運輸的運量提升，私人運具使用次數也可能同時在提升，且後者能源消耗量比前者增加幅度更高，代表光是看公共運輸的運量，無法直接對應在減碳成效上。

換句話說，如果不管理私人運具行駛里程，光是提升大眾運輸運量，減碳可能會事倍功半。

只看電動運具總數增長，忽略油車里程減量的減排政策

這樣的情況也發生在電動運具的推動政策上，目前減碳政策的指標以提高「新售電動汽機車」占比為目標。根據交通部公路局的資料，2018年到2024年，電動機車雖增加約50萬輛，電動汽車增加約10,000輛，但與此同時燃油運具卻仍持續在增加*，甚至高於電動運具成長的數量。

增加*：2018年至2024年，燃油機車增加24萬輛，汽油車增加5.8萬輛、柴油車增加7.7萬輛、油電混合車增加41.2萬輛。

根據目前交通部提出的《第三期運輸部門溫室氣體減量行動方案（草案）》（簡稱《第三期行動方案》），預計投入約1,300億元*，推動2030年達到市區公車100%電動化、計程車50%電動化、電動小貨車增加到20%、電動大貨車增加3,600輛、新售電動機車35%、新售電動汽車30%的目標，擬定相關目標的邏輯與前兩期並無太大不同。

預計投入約1,300億元*：

1. 建構完善公共運輸、加強運輸需求管理，打造人本共享運輸環境410億元。

2. 運具電動化及無碳化852.6億元。

3. 提升運輸系統及運具能源使用效率35.3億元。

媽媽氣候行動聯盟協會資深專案經理黃品涵指出，政策指標會引導政府資源配置，交通部門如果見樹不見林，只看新售電動車的增加，就容易忽視私人燃油運具同時也在增加，這些新增的燃油車輛通常還會使用10年以上，可能會成為減碳「拖油瓶」，影響我們朝向淨零碳排轉型的速度。

黃品涵原先以大眾運輸為通勤方式，但生完孩子後決定買電動車代步，帶孩子出門會比較方便，「光是買電動車無法減碳，要開出去使用才可以。」她認為，交通部應該詳細計算目前燃油車與電動車的行駛情況，並擬訂私人運具里程減量目標，「很可惜今年提出的第三期減量行動方案，交通部仍以過去相同的思維在訂目標。」

實際上，比起車輛總數，車輛的行駛里程數變化更能反映私人運具的實際使用情況。根據交通部的《交通統計要覽》，2024年的汽車總行駛里程較2018年略增1%，達1,100億車公里，即使電動車的總行駛里程大幅增加，但非電動車也增加近2億車公里。

交通部運輸研究所（簡稱運研所）雖清楚車輛總行駛里程可以反映運輸碳排的減量，卻未納入減碳目標。鄭祖睿說，運研所的內部模擬研究評估中有提到，「2050年之前私人運具的總行駛里程需減少30%」，才有機會達到2050淨零碳排，但這份內部評估報告是否納入溫室氣體減量行動方案中、或於何時納入，仍要看交通部與行政院的態度。

鄭祖睿以愛爾蘭為例，愛爾蘭公路運輸的碳排占運輸部門的94%，與台灣一樣有超過7成民眾（74%）出行使用私人車輛，步行、自行車、公車、鐵路等低碳運輸的使用占比約23%。

但愛爾蘭在減碳計畫的擬定上，除了要增加公共運輸的運量外，更訂出「2030年化石燃料汽車行駛里程」要減少10%的具體目標，在考量民眾仍有使用私人運具的需求下，盡可能引導民眾改用電動運具。

交通部：運輸減碳「先給後要」；NGO批評指標規劃不合理

交通部人員私下表示，雖然訂出燃油車行駛里程減量目標有助減碳，但對政策而言很難管考，因為里程變動的因素太多，無法實際對焦在計畫上，因此交通部門才會想透過目前看到的措施，來達到減碳目標。

事實上，在《第二期行動方案》中就已提出減少私人運具的重要性，報告提到應適度控制私人運具數量，並降低使用頻率，以減少私人燃油運具的溫室氣體排放量。但檢視《第三期行動方案》，私人運具管理減量的實際目標仍付之闕如，僅有「實施路邊停車收費」及「加強驗車規範」兩項管理措施。

交通部運研所組長朱珮芸則說，交通運輸是民眾出行的日常需求，強制管理可能會造成民眾生活的不便，因此交通部一直認為運輸減碳要「先給後要」，也就是必須先提供可負擔的替代方案、便利的大眾運輸、完善的轉乘路網及良好的單車及步行環境，才可能進一步引導民眾選擇低碳的綠色運輸工具，而這需要跨部會、長時間的共同努力才能達到，無法一蹴可及。

針對《第三期行動方案》，蠻野心足生態協會研究員洪碩辰表示，交通部仍未改變過去僵化的思維，不能光推動大眾運輸跟電動車卻不減少私人運具，「指標不能只有電動車比例上升，必須包含私有車輛總量的下降。」交通部門不能放任私人運具成長，必須要減少提供給私人運具的道路、停車位，建制更多大眾運輸專用道路。

「我國2030年（溫室氣體排放）要減量28%，但運輸部門只要減20%，減量責任不足，」監督施政聯盟執行長許心欣也批評，如果不減少私人運具數量，只看公共運輸的運量，減碳會事倍功半，且2030年的高鐵運量訂為7,781萬人次，但2024年就已經達到7,825萬人次，早已超過2030年的目標，「這樣的指標相當不合理。」

目標不合理的地方也不只一處。台灣環境規劃協會理事長趙家緯指出，目前電動機車新售比例仍卡在10.5%，隨著部分補助減少及燃油機車降價影響，導致電動機車這幾年在推動上遇到瓶頸，但交通部的《第三期行動方案》卻忽略了現況的問題，仍是規劃從2026年的22%成長到2030年的35%，沒有依照現況調整，也沒有提出相應措施，「明年怎麼可能忽然成長到22%？」

針對電動機車推動目標落後的情況，交通部在《第三期行動方案》指出，電動機車銷量不如預期是因為燃油機車削價競爭與電池續航力的問題導致市場接受度不高，交通部與經濟部會持續與業界溝通，依產業動態滾動檢視現行電動機車推廣政策，提升民眾及企業購車誘因、並補助業者提升能源補充設施站點，特別是在非六都地區，提高能源交換便利性。

中油補貼油價破千億、前瞻預算蓋停車場，私人運具管理成空談

要推動運具電動化，除了有購車成本，還要考慮持有成本與使用成本，目前政府主要提供電動車免徵貨物稅、牌照稅、燃料費，以及部分縣市提供停車費優惠。而影響成本最關鍵的仍是油價、電價與保險成本差異。

依照公車司機與計程車司機的經驗，大客車與小客車改為電動車後，充電費會比加油減少30%到50%的燃料成本。但電動機車則不然，趙家緯曾經計算過，根據交通部2022年的《機車使用狀況調查報告》，電動機車全年所需的充電或電池費約7,592元，高於輕型燃油機車（3,578元）及普通重型燃油機車（5,710元），「這會導致許多民眾覺得騎電動機車不划算，購車補助可能還不夠換電。」有些電動車騎士會因此又從電轉油，換回燃油機車，升高運輸部門的減碳難度。

趙家緯提到，如果用運輸部門的石油產品消費量來評估運輸部門的減碳成效，只要提高運輸部門的電動化比例，就能減少對化石燃料的依賴，且隨著電力碳排係數的降低*，減碳速度就會加快。

電力碳排係數的降低*：2017年每度電0.554kg（CO2e），2024年為每度電0.474kg（CO2e），減幅將近15%。

我國的運輸部門目前仍高度依賴化石燃料，根據交通部統計，2022年運輸部門能源使用結構仍以化石燃料為主，占約98.8%，電力僅占1.2%。根據經濟部能源署統計，過去7年（2018～2024年）我國石油產品減幅超過20%，但運輸部門僅減量4％。

相比於電動運具，汽柴油車使用內燃機引擎運作，行駛過程產生的空氣汙染、噪音與溫室氣體都會造成外部成本，許多國家都在評估應透過合理的碳定價機制，例如碳費或碳稅，將化石燃料的外部成本內部化，透過以價制量，落實汙染者付費的精神。

然而，長期以來政府仍持續補貼石油價格。根據中油提供的資料統計，由於經濟部的油價平穩機制與亞鄰最低價政策*，光是過去5年（2020年～2024年），油品政策性吸收金額就超過1,000億元，不僅成為政府財政負擔，也是推動淨零轉型、淘汰化石燃料的絆腳石。

油價平穩機制與亞鄰最低價政策*：油價平穩措施是經濟部與台灣中油為平抑油價波動對國內物價的衝擊，透過吸收部分漲跌幅穩定油價的措施。

亞鄰最低價則是中油透過吸收油價成本，讓我國油價低於亞洲鄰近國家（日本、韓國、香港、新加坡）的油價。

趙家緯指出，油價平穩機制及亞鄰最低價的油價補貼政策，等於同是政府長期補貼燃油車的燃料成本，即使政府提供電動機車購車補助，卻沒有考量到使用成本的差異，「改騎電動車明明有助於減少碳排與空汙，卻需要付出更高的費用並不合理。」

《第二期行動方案》就明確指出，化石燃料持續補貼是運輸部門減碳的一大挑戰，趙家緯說明，「能源消費易受油價因素影響，當油價低時，私人運具因使用成本降低，導致能源消費量增加，因而降低運輸部門推動溫室氣體減量措施的努力，對減碳效果有減分作用。」必須避免以油價凍漲，抵銷運輸部門的減碳努力，且應讓化石燃料價格回歸自由市場機制，才能更有助於運輸部門達成減量目標，但交通部在《第三期行動方案》卻未再提出相關討論。

針對油價補貼的問題，趙晉緯則說，油價的補貼是由經濟部跟中油來執行，交通部並沒有補貼化石燃料，「很難說低油價不會影響到運輸部門的減碳，但我也不能說高油價對減碳有幫助。」他坦言，油價調整涉及到物價浮動的問題，且出行是每個人的日常生活所需，調整油價對民眾影響的衝擊很大，不是交通部或經濟部單一部門能決定，需要跨部會更充分的討論。

陽明交通大學運輸與物流管理學系教授邱裕鈞認為，油價補貼措施與減碳行動方案背道而馳，且亞鄰最低價從2007年推動至今已經超過17年，經濟環境與時空背景都已有很大的落差，「我們的石油也是都仰賴進口，怎麼會有條件比日韓更便宜？」他說，政府應討論油價補貼機制逐步退場，讓油價能反映合理成本。

至於汽燃費的議題，趙晉緯強調，雖然名稱上是收「汽機車燃料使用費」，但實際上汽燃費是專款專用在道路養護上，只是政府當初在訂定汽燃費費率時，難以詳細計算每台車使用道路的多寡，因此以汽機車的引擎汽缸容量計算費率，而稱為汽燃費，但汽燃費隨油徵收的討論，是外界對名稱的誤解，未來不排除改為道路使用費。

趙晉緯進一步表示，「電動車雖然不加油，但還是會使用道路，仍須負擔道路養護的成本。」他說，既然汽燃費本質是道路使用費，未來交通部會研議取消電動車免徵優惠，至於如何計算仍有待跨部會整體討論政府的財政稅費制度。

邱裕鈞也認同，交通部應將汽燃費正名為道路使用費以降低外界的誤解，電動車的重量比汽油車更重，對道路的消耗也會更大，隨著電動車車輛增加，汽燃費收入減少，可能會導致道路養護的財政負擔加重，因此他也支持未來需要在適當時機恢復徵收。

邱裕鈞認為，停車費、燃料費的優惠並不足以推動運具電動化，「民眾不會因為這些小錢就買電動車。」他說，真正有效的是從交通管制措施著手，讓燃油車變得不便，例如國外很多的都會區或觀光區會在特定時段限制燃油車進入，也應補助充電樁業者多設置一些充電設施來改善電動車的充換電便利性。

「要推動減碳，管制私人運具的使用非常重要。」邱裕鈞說，與其提高停車費，不如直接減少停車格，民眾意識到停車不方便就會減少開車出門，而選擇搭乘大眾運輸。如果不適度去管制私人運具的便利性，大眾運輸補助再多都沒有用，因為從數據來看民眾的交通支出並不高，即使成本高一點，多數民眾都還是會選擇自行吸收。

矛盾的是，交通部過去9年又透過前瞻預算補助260億元興建停車場，增加約4.6萬個停車位。一方面補助電動車、另一方面補貼油價，一方面推動公共運輸、另一方面又四處蓋停車場，各項計畫宛如多頭馬車，而減碳目標則愈走愈遠。

民眾日常的出行有非常多種方式，可以選擇走路、騎腳踏車、搭公車、搭捷運、搭船、搭台鐵、搭高鐵、搭飛機、搭計程車、騎車或開車等，出行的方式不會只是單選題，經常是多種交通方式的排列組合。

淨零碳排有明確的方向，卻沒有簡單的路徑。運輸部門的減碳仰賴民眾生活習慣的改變，但改變的過程經常很漫長而且很困難，需要有多種措施、因地制宜，了解民眾出行的需求，才能提高民眾選擇綠色運輸的意願。