革命前奏曲》借鏡瑞典 蔡柯會之後…勞保年金改革朝野必須先凝聚共識
2024年3月14日，蔡英文邀台灣民眾黨柯文哲進行午餐會談，雙方就「勞保年金改革」、「提升國防預算」、「強化社會安全網」以及「政黨溝通平台」等重要議題交換意見。蔡總統曾在去年國慶演講時提到：希望總統選舉過後，朝野放下激情，在台灣內部尋求更大的共識，推動各項有利人民的政策，讓國家持續進步。
政策典範提供制度的改革方向與策略
其中勞保年金改革攸關現在及未來退休族群基本生活問題。基於軍公教年金改革不算成功的經驗，加上勞工退休年金制度更難凝聚改革的動力，此次總統選舉各黨候選人甚少著墨，避而不談，使得勞工退休年金改革無法成為總統選舉重要政策議題。
制度改革過程中，形成認知、理解問題所需的知識、衡量問題與改革績效所需的量度，以及制度設計所依據的價值理念，統稱政策典範（policy paradigm）。由政策典範所形塑的年金體系可稱為理想化模式，但它不是用來取代現有制度，而是提供制度的改革方向與策略。
我國的勞保與勞退新制
取得退休階段生活所需的理想化模式有二：模式一是一般人熟悉的自願或強制儲蓄（如：商業年金保險、個人帳戶制）；模式二則是由目前仍在工作的個人將部分所得提供給已退休的個人生活所需，不同世代的經濟個體藉世代所得移轉相互扶持（如：家庭成員相互扶持、隨收隨付制）。由下圖可看出這兩種模式的差異：
圖中橫軸代表時間而縱軸代表不同世代，箭頭顯示資金流向。假設經濟個體一生分為工作與退休兩個階段。第0期同時存在正在工作的世代1以及已退休的世代0，模式二係由世代1將部分所得提供已退休的世代0生活所需的財源（圖中箭頭由上而下）。同樣，世代1退休後，由世代2工作者提供他們生活所需，如此代代運作下去。而模式一則由個別世代於工作階段透過儲蓄提供其退休期間生活所需（圖中箭頭由左而右）。
公辦強制型態下，模式一就是完全準備制公共年金。參加者於工作期間提撥部分所得全額累積，參加者符合領取年金給付條件前，每期工作者擁有的準備金包括以前各期提撥的部分所得，加上過去各期準備金所創造的投資收益。實務上，可運作的公辦強制型態，即為常見的個人帳戶制。
台灣政治人物以及政府官員長久以來受市場基本教義派文化霸權的影響，相信「年金私有化」是解決老年人口生活問題的萬靈丹，以為個人帳戶制有助於提升資源配置效率，促進經濟成長，減輕政府財政負擔，減少政府干預，並可加重個人財務責任。台灣遂於2004年通過勞工退休制度採個人帳戶制。
雖然1981-2004年間，全球有三十多個開發中國家（主要為拉丁美洲，中、東歐新興民主國家）推動「年金私有化」，但此波浪潮在2001年達到最高點後，開始消退。2005年後，除了捷克外，已無主要國家以個人帳戶制做為公共年金制度改革模式，台灣算是這波「年金私有化」浪潮最後幾個國家之一。
工作者與退休者若不屬於相同家庭或家族，除非經濟個體皆有強烈的慈善動機，願意將部分所得捐贈給不同家庭或家族的退休個人，模式二要能運作必須採取公辦型態（通稱隨收隨付制公共年金），參加意願取決於參加者是否相信這個制度在其退休時，仍能透過政府向當時參加者收取保費做為他們退休年金給付。所以，隨收隨付制永續運作的前提是所有世代對制度運作要有信心，我國勞保即屬此一類型。
勞保等於商業年金保險的公辦版？政府沒說的事…
隨收隨付制公共年金雖有財務運作與制度管理的便利性，但世代所得移轉概念不易清楚說明，政府為了加強對民眾說服力，勞保設計或說明時，就刻意模糊世代所得移轉的概念，讓民眾誤以為勞保是商業年金保險的政府公辦版：投保者在工作期間，按月繳納勞保費用，退休後從勞保基金依照已繳納的保費發給一次性給付或逐月發放退休年金；其中政府沒有說的是：投保者按期繳納的保費並非如商業年金保險存入基金，由政府運作創造收益；而是政府將本期收到的保費，支付已退休者的年金給付。
既然政府刻意模糊勞保與商業年金保險的差異，也就三不五時利用「潛藏債務」概念發佈有關勞保財務的訊息。勞保年金制度到底有無破產可能，得先瞭解政府如何運用「潛藏債務」精算勞保財務狀況。
依商業年金保險衡量財務健全程度，潛藏債務係指「未來依法必須支付，但未呈現在帳面上的債務。」由於參加勞保的退休者年金給付係由當期保費收入支應，簡單的說，就是政府「左手收錢，右手交錢」，只要政府永續運作，根本沒有所謂「未呈現在帳面上的債務」。
為計算與商業年金保險類似的「未呈現在帳面上的債務」，就得假設勞保年金在本期結束運作並予以清算，此時所有已退休者及現在工作者未來依法有權請求的年金支付總額的現值（即勞保年金的負債）扣除安全準備（勞保年金的資產），兩者差即所謂的勞保「潛藏債務」。
只有當勞保年金安全準備等於未來必須支付的現值時，才沒有潛藏債務。此時，勞保就等同於商業年金保險的政府公辦版：每個人按期提撥部分所得做為準備，累積個人退休準備金以支應未來退休所需，換言之，勞保年金必然存在潛藏債務。由於採取「隨收隨付」財務運作，不需每期維持過多的安全準備。只要現在工作者對制度有信心，勞保年金就能持續運作下去。勞保只有收支失衡問題，沒有破產問題。
個人帳戶制龐大準備金如未爆彈，勞退富並非好事
若勞保年金入不敷出，依「隨收隨付」的運作機制，會讓勞保年金給付縮水，一旦不足以維持最低維生所需，將釀成重大社會問題。近年來，勞保年金收支失衡，政府每年編列千億預算撥補以維持勞保年金給付不變。此舉雖被市場基本教義派信徒以增加政府財政負擔加以反對，但不失為一個以擴大社會政策支出解決收支失衡的有效方法。
另一方面，勞退年金逐年累積龐大的準備金。由於台灣勞工退休年金體系由這兩套完全不同的政策典範設計組成，造成「勞保窮，勞退富」的怪異現象。「勞退富」並非好事，個人帳戶制所累積龐大準備金宛如財務未爆彈，其最大天敵則是國內外重大政經事件，往往讓準備金瞬間化為烏有。
任何公共年金制度運作進入成熟階段後，必會因社會、經濟結構改變而出現亟待解決的問題，其中又以涵蓋範圍擴大、平均餘命增加、高失業率以及低出生率導致的收支失衡，最為棘手。先進國家解決問題的作法大致為：建立最低年金給付，以保障老年人口經濟安全；透過租稅獎勵與政府預算補貼，調整年金制度不同支柱的相對重要性，以維持收支平衡。不過，先進國家年金改革過程中仍以隨收隨付公共年金制度做為主要支柱。
九O年代瑞典年金改革值得借鏡
整合勞退與勞保年金制度是解決上述怪異現象最根本作法。其中一種作法是將勞退整合至勞保。三O年代經濟大恐慌後，美國國會於1935年通過《老年與遺屬保險法案》（OASI），建置完全準備制的公共年金制度。依當時的精算，到了1980年所累積的準備金，相當於當時美國在外流通貨幣的八倍，銀行儲蓄存款的五倍；購買所有美國農場後，還剩140億美元。美國政府擔心如此龐大的準備金所產生的「財政拖累」（fiscal drag），會阻礙經濟復甦，遂於1939年通過修正案，將年金給付的時間由1942年提前至1940年，並將涵蓋範圍擴大到當時的老年及其遺屬。此後，完全準備制就改為隨收隨付制。
然而，將勞退整併至勞保年金中，困難度遠比將完全準備制轉換為隨收隨付制公共年金為高。另一種作法是建立新的勞工退休年金制度取代現有的勞保與勞退年金，而九O年代瑞典年金改革值得我們借鏡。瑞典以涵蓋所有國民的最低保證年金取代定額基礎年金，領取年齡為65歲，提供退休者最低生活水準保障。不同於定額基礎年金，最低保證年金只有其他年金給付總額低於最低保證年金才能領取，並隨物價指數調整，以稅課收入做為最低保證年金的財源。
其次，瑞典以虛擬個人帳戶制的所得年金（income pension）做為公共年金制度最主要支柱，自16歲起，參加者每年依提撥保費金額換算成年金權（虛擬準備金），再依薪資所得成長率而非準備金投資報酬率逐年調整年金權，政府將每年收取的保費做為退休者的年金給付，即以隨收隨付做為所得年金的財務運作機制。退休後，依虛擬個人帳戶所累積年金權除以年金除數（annuity divisor）計算年金給付，年金除數基本上由退休年齡與該退休者同年齡層的預期平均餘命的差距決定。
虛擬個人帳戶制下，薪資所得成長愈快，年金權成長愈快，年金給付愈高；愈晚退休，預期平均餘命與退休年齡差距愈小，年金除數愈小，年金給付愈高，且年金給付無上限規定，以達到延後退休的效果。最後，為避免所得年金受到總體經濟衝擊與人口結構改變的影響，瑞典政府成立類似隨收隨付制安全準備的緩衝基金以維持所得年金運作的穩定。
勞工退休年金改革要成功，朝野須先建立政策典範
由瑞典年金改革，可歸納出我國勞工退休年金改革方向：
--- 軍公教退撫以及勞退年金已有遺屬年金給付機制，最低保證年金應可取代國民年金，隨物價調整。最低保證年金財源以政府預算支應。
--- 將勞退的個人帳戶制以及勞保年金改為虛擬個人帳戶制。由於我國勞動份額持續下降，勞工薪資成長緩慢，未來的虛擬個人帳戶的年金權應以經濟成長率計算累積速度，並納入退休年齡與年金給付連動機制。
--- 已累積的勞退個人帳戶準備金，除保留部分做為虛擬個人帳戶制安全準備外，成立國家主權基金，勞退年金依參加者持有勞退準備金，取得主權基金持份，在資本市場自由買賣。
--- 以適度租稅獎勵，鼓勵個人自願儲蓄以及購買商業年金保險的意願。
瑞典年金改革成功係因朝野政黨在政策典範上先取得基本共識，才能對現有年金制度缺失有正確認識。此外，瑞典推動年金改革時，分別成立年金委員會、年金工作小組，以及年金執行小組，其中年金委員會負責研究現有制度的缺失，提出具體改革建議；並於1991年組成年金工作小組，由主要政黨推派專家學者，確認改革指導原則以及規劃執行細節，政黨協商完成後，不得更動協商內容。最後，1995年至1998年交由執行小組執行改革。
我國亦可利用「政黨溝通平台」進行勞工退休年金改革。然而，改革成功的前提是朝野需揚棄市場基本教義派的思維，建立正確的政策典範。