為何立法院不得片面以法律案增加預算？
廖國翔／律師、神戶大學法學博士
本屆立法院藍白多數陸續通過大幅增加支出之法律案，其於甫上任就拋出花東三法，包含國道六號東延、環島高鐵以及花東快等項目，打算用立法的方式要求行政院編列逾2兆元的預算，後來雖因青鳥運動而喊停。但在那之後，又有包含原住民禁伐金、全民普發一萬元、警消退休金調漲、志願役加薪3萬元，到現在的停止年改而導致國庫大幅支出，行政院秘書長張惇涵於立院答詢時稱之為「法律案包裝之預算案」，其實要說的是藍白多數的立院以法律案的形式，實質架空憲法第70條關於立法院於審議預算案時不得增加支出之規制。
而現在，藍白除了已經將片面透過法律增加支出的手法玩熟了之外，近日更出現更荒謬的新篇，就是我們看到黃國昌嚷嚷著「民眾黨要就國防預算提出自己的版本」。但試問民眾黨8個立委，不是需用單位、不曉得實際需求、沒有實際參與台美高層軍方的會議、連執行面會有哪些問題均不可能知道，究竟要如何在立法院裡自己編出一本特別預算？是靠幻想還是靠黃國昌口中咆哮的有限詞彙量來編預算？這除了欺騙自己的支持者外，根本就是滑天下之大稽。
立法院不知需求也不負責執行
這也不單純是個人能力的問題，而是權力分立本質的問題，無論從憲法明文的權限分配，只有行政院有預算編制權；抑或是從「機關功能最適」的法理，立法院怎樣也不會是主動編列預算的最適機關，原因就是前面所說的，立法院不是行政單位，不知道實際需求也不負責執行，究竟要如何執行「編列預算」這項國家任務？更何況，所謂機關功能最適理論，是在處理憲法沒明文分配權限的情形下，討論哪一個機關更適合從事該任務，而編列預算的任務是憲法明文劃歸給行政院行使的。
誠如釋字第520號說明：「預算案除以具體數字載明國家機關維持其正常運作及執行法定職掌所需之經費外，尚包括推行各種施政計畫所需之財政資源」，可知預算的本質是對施政計畫的事前財務授權，既然任何施政計畫均須以該計畫所需之財源獲得預算授權作為前提，則預算編列權自然屬於「政策形成權」重要之內涵，因此筆者過去即曾撰文說明，這問題其實涉及的是憲法上關於「政策決定權」的歸屬與權限分配（請參見《藍白休想用普發現金打發人民》），於此再進一步從憲法的角度就此爭議進行拆解。
一、不得增加支出不僅是財政紀律，更是責任政治的要求
憲法第70條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」確立了立法權與行政權在財政領域的基本分際。
為何憲法要如此規定？從釋字第264號解釋可以得知，憲法將預算案的提案權劃歸行政院，議決權劃歸立法院，目的在於使行政院能兼顧全國財政、經濟狀況與年度施政計畫之需要，謀求政府用度合理；而立法院的職責在於「監督」與「議決」，防止預算膨脹，而非主動「創設」支出。若立法院能隨意增加預算，將導致行政院無法控制財政規模，破壞國家財政紀律。
藍白現在辯稱：憲法第70條限制的是「預算案」，因此如果是透過「法律案」來增加支出就不受限制，而這種說法在憲法上無疑是見樹不見林的詭辯，更是無視於包含權力分立與責任政治在內的憲法基本原則。
實則，釋字第391號解釋就已經說明道：若由立法院以任何形式增加支出，將會「實質上變動施政計畫之內容，造成政策成敗無所歸屬，政治責任難予釐清之結果，有違立法權與行政權分立之憲政原理」，該解釋並同時說明「在預算案之外，以委員提案方式為增加支出之提議，實質上亦無不同，既涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，尚非憲法之所許」；釋字第520號解釋則重申預算案經立法院審議通過後成為「法定預算」，其形式與法律相當，屬於「措施性法律」，且預算案的本質，具有批准行政措施即年度施政計畫之性質。
以上二解釋，同時將「預算」與「施政計畫」甚至「政策成敗」相連結，闡述若立法院增加預算支出，使行政權有執行該立法院片面設定預算之義務，於施政時實質上無裁量判斷之空間，即屬實質變動施政計畫內容，並導致政策成敗無所歸屬，如此將違反責任政治的要求。
如果連僅具一次性效力的預算案，都禁止立法院在審議時增加支出，那遑論具有反覆效力的法律案？這在法律上叫做「舉輕以明重」，影響效果輕微的都不行了，那麼影響效果更大的自然同樣不行。換言之，立法院更不應該片面透過制定具有「反覆性」與「持續性」效力的法律案，來實質增加預算支出，否則將完全架空憲法第70條之規定。
試想，若立法院被允許透過法律案強制行政院編列巨額預算，那麼立法院大可拒絕審議總預算，轉而制定一部「年度總預算法」，或者通過各種「特別條例」，在不考慮行政院施政優先順序與財政能力的情況下，片面決定施政計畫。這將造成行政機關在施政時完全喪失裁量空間，對於增加的支出不能拒絕，實質上變動了施政計畫的內容。這種「繞道立法」的行為，在實質效果上不僅與憲法第70條所禁止的「增加支出」相同，更完全侵奪了行政院於憲法專屬的預算編列權，顯然違憲。
二、立法院至多僅有「參與決策權」
於理解預算編列權屬於「政策形成權」之一環後，下一個問題即在於「關於預算案之政策形成權，究竟係專屬於行政權，抑或係立法權亦可共享此政策形成權？如為後者，則立法權得於何種程度與範圍內共享此政策形成權，才符合憲法權力分立原則」？
就此議題，由憲法第58條（行政院編列及提出預算）、第63條（立法院審議預算）及第70條（立法院不得增加支出）即可知，行政院有「專屬且排他」的預算編列權，立法院僅得審議預算，且於審議預算過程中，亦不得為增加支出之決議。換句話說，憲法已明確劃分預算案之提案權及議決權，分別屬於行政院及立法院之憲法職權，立法院對於預算案，並沒有「主動的政策形成權」，至多只能夠透過對於預算案之同意或刪減來「參與政策之形成」。釋字第520號解釋（即核四停建案）另外承認立法院可以就法定預算是否停止執行參與政策決定，但參與決策範圍亦僅限縮於「預算之審議，及因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行之議決」。
再考察1997年第4次修憲前後之憲法規範，憲法第57條已於修憲後被全部凍結適用，其中第2款前段「立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之」及行政院對該決議得經總統核可移請立法院覆議之規定亦同時遭凍結適用，可知於該次修憲後，立法院已不存在對重要政策決議變更的權限；而縱使是修憲前，立法院決議對象亦係「行政院之重要政策」，此點也足以說明立法院只能透過憲法所定職權來「參與」決策而非「主動創設」政策。
從以上憲法條文及憲法解釋均可知，憲法既未賦予立法機關得就「預算案」享有主動創設、變更之權利，則立法院自然不得以任何形式增加預算之支出，否則即屬違反憲法第70條之規定，因此，立法院若以提出「法律案」之方式，致行政機關在施政時實質上無裁量判斷空間，對增加政府預算支出乃至其金額不能或甚難拒絕者，即可認已實質上變動施政計畫之內容，如此不僅與憲法第70條規定相牴觸，亦使責任政治難以建立，有違權力分立原則。
三、立法院主動提出法律案的內在界線
不同於行政院有專屬的預算編列及提出權，於憲政實踐上，立法院也被承認有法律提案權，並且這是在釋字第391號中說明法律與預算的不同處。那麼在肯認立法院有主動法律案之提案權下，如何合乎立法院「參與決策」之精神，又不違反權力分立原則及責任政治之要求？答案是必須行政院亦有相關政策討論，又或立法院就其主動提議政策（法律案之內容）邀請行政院參與立法程序，這才符合「參與決策」的界線且不至於違反「責任政治」原則的要求。
反之，如果立法院不經行政院實質參與決策過程，而是單方、片面、主動創設政策，並要求行政院僅能依法執行，如此除了嚴重違反責任政治之要求外，立法院逕行將行政院擘劃政策之權限架空並取而代之，則是實質剝奪行政院之核心任務而違反權力分立原則（釋字第613號解釋）。
而這邊也需要強調的是，立法者享有所謂「立法形成自由」絕非意味立法院得無視權力分立原則、責任政治原則及正當法律程序等憲法基本原理原則，而享有「片面」、「獨斷」決定之權力，於涉及政策決定事項，立法院基於機關忠誠義務，也不應該排除其他憲法機關角色、甚至拒絕與職權行使相關憲法機關實質討論或協商。
四、法治國原則的要求同時規範立法權
我們都知道行政權應該「依法行政」，這是源自於「法治國原則」的要求。但法治國原則是要求「所有的」國家權力都應該要依法行政，包含立法權當然也要依法行政。而這屆的立法院，似乎錯以為他們掌握了國會多數席次，便能挾著「多數民意」遂行一切意志，甚至不用遵守法律也無所謂。而最顯而易見的是，立法院在制定增加支出的法律時，卻公然違反了其自身所制定、現行有效之財政法規。
與預算相關的法律，除了前陣子討論的預算案審議期限外，還包含以下規定：
1. 《預算法》第91條：「立法委員所提法律案大幅增加歲出或減少歲入者，應先徵詢行政院之意見，指明彌補資金之來源；必要時，並應同時提案修正其他法律。」
2. 《財政收支劃分法》第38條之1：「各級政府、立法機關制(訂)定或修正法律或自治法規……需增加財政負擔者，應事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源。」
3. 《財政紀律法》第5條第1項：「中央政府各級機關、立法委員所提法律案大幅增加政府歲出或減少歲入者，應先具體指明彌補資金之來源。」
以上法律的立法背景，都是立法者為維護國家整體財政秩序，防止自身濫用立法權增加政府負擔，所設有之「自我節制」機制。而這同時也是權力分立原則的具體化，旨在避免立法權透過片面設定特定預算編列及支出的義務，從而架空行政權，對其他國家權力的職權行使造成實質妨礙，並紊亂政治責任。
然而，回顧這屆立法院的立法過程，不僅未依法具體規劃彌補資金缺口之來源，亦未徵詢行政院之意見。如此不但對行政院憲法職權行使造成實質妨礙，更是踐踏自身所制訂的規範，徹底違背了法治國原則中「依法而治」的核心精神。
從以上來自於憲法本身、憲法原理及既有憲法解釋的考察，都可以充分推導出立法院除了不能在審查預算案時提案增加支出外，也不能用預算案以外的決議增加支出。至於立法院雖然有法律案的提案權，但此提案權的行使也不是毫無限制，必須同時遵守權力分立原則、責任政治的要求以及法治國原則，至少應踐行正當的立法程序，與行政權充分討論，藉此參與政策的形成，而不是片面於排除行政權實質參與下決定政策，並要求行政院執行該政策並為政策的成敗負責，而這就是立法院不得單方、片面以法律案增加支出的憲法上理由。
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