【RightsCon 紀錄】臺灣海底電纜關乎全球網路安全？專家籲增加經濟投資誘因
2025 年全球最大的數位人權會議首次在臺灣舉辦，這也是這個國際盛會首次移師東亞。2 月 24 日至 27 日舉行了超過 500 場議程，線上、線下 24 小時不間斷地討論數位人權的現況與面臨的挑戰。RightsCon 每場議程時間約為一小時，進行方式依據形式各有不同，有多位講者對談、圓桌討論、工作坊等。此篇報導為其中一場議程紀錄，討論守護臺灣「數位生命線」海底電纜的方式，以及它為什麼不只是臺灣的問題，而是國際議題。
在這場關於「海底電纜安全」議程開始的前夕，2 月 25 日凌晨，臺灣的海底電纜又斷了。連接臺灣和澎湖的「台澎 3 號」斷裂，這已經是今年以來第三次發生海纜全斷的事件，也是第一次抓到「現行犯」。海巡將涉嫌拖斷海纜的船隻扣留調查，發現這艘船總共更名了三次，船籍雖然為多哥共和國，但船上 8 名人士均為中國籍，海巡署不排除這是中國灰色地帶侵擾行動，目前由臺南地檢署偵辦中。
這場「臺灣數位生命線」（Taiwan's digital lifeline: the resilience and security of its undersea cable infrastructure）議程由莫乃光主持。莫乃光是前香港立法會議員，現為史丹佛大學網路政策中心研究學者。去年 7 月，他和台灣網路資訊中心董事暨執行長黃勝雄共同發表加強臺灣海底電纜韌性的政策建議。
莫乃光先簡介了海底電纜的重要性：全世界有 99% 的國際網路連線仰賴海底電纜，尤其如臺灣這般四面環海的國家。海底電纜的尺寸其實就像一般的細水管，包住多條光纖，由於必須跨越極長的距離，它必須非常有彈性，種種特性下，「這些電纜本身非常容易受損。」他說。
莫乃光提到，統計上有超過七成的海底電纜是因為自然因素或人為意外造成的，例如幾年前南太平洋火山爆發，就讓不少海底電纜受損，「但現在我們愈來愈常見到人為因素造成的損害。」
全臺共有 14 條國際海纜、還有 6 條連接外島的國內海纜，他指出，幾乎涵蓋了整個國家的國際網路連線需求，而電纜需要靠「登陸站」接上陸地的電信網路或資料中心，兩者都是重要的關鍵設施。
與談的臺灣海洋大學海洋法律與政策學院教授江雅綺也提到，很多人形容海底電纜是臺灣的「數位生命線」，「但從另一個角度來看，臺灣對全球的數位生命線也至關重要。從全球海底電纜的分布圖可以看到，臺灣位於電纜最密集的區域之一，是整個網路連結的重要節點。」
「臺灣連接的不只是自己，也牽動全球。如果臺灣出現問題，那麼全球的數位連結也會受到波及。」江雅綺強調。
莫乃光提到一個重要背景：2019 年開始，美國明確禁止香港成為美國投資或參與的通訊電纜登陸地，這讓海底電纜議題開始牽涉到地緣政治的重組。
2020 年 8 月，美國正式提出「乾淨網路協議（Clean Network Initiative）」，其中一項行動就包括海底電纜，核心目標是確保連接美國與全球網路的海底電纜由值得信賴的供應商建造，不會被中國用來蒐集情報。莫乃光指出，第一條受到影響的是 Meta 和 Google 投資的電纜，原先連接美國和香港，最後改在臺灣和菲律賓登陸，「而後來我們觀察到，臺灣周邊開始出現愈來愈多對電纜的干擾跟破壞行動。」
「如果你觀察過去從北美橫跨太平洋到東亞的海底電纜路徑，通常是從美國西岸到日本，再南下到香港，然後連接到新加坡。但這幾年發生了不少變化，首先，香港已經被排除在主要通訊路徑之外。」莫乃光說，「其次是南海問題——中國對這個區域的海域主權主張愈來愈強勢。」
他提到，如果現在有公司想要在南海鋪設新電纜，必須向中國政府提出申請，「我想沒有哪家公司會願意跟中國爭辯：這片海不是你的，我為什麼要申請？中國只是說：『你必須申請』，大家也只能照做。但即便你申請，中國政府也可能會拖延很久不批准。」
莫乃光指出，因此南海區域新建的海底電纜路線通常會改經關島、菲律賓，再到印尼、馬來西亞，最後連回新加坡，這樣的轉變對亞洲東北部的網路連結造成不小的影響。
而海底電纜被破壞並非只發生在臺灣。莫乃光提到，連接拉脫維亞、愛沙尼亞、芬蘭、瑞典等國家的海底電纜，曾遭到「俄羅斯影子艦隊」的干擾或破壞，「實際上這些船隻通常是中國或香港資本擁有的船，卻註冊在其他國家，例如喀麥隆或其他非洲國家，目的可能是為了增加追查的難度。」
江雅綺也提到，由於電纜太脆弱，除了自然因素（如電纜老化、鯊魚啃咬），人為因素常常是船隻拖網或下錨時造成的，很難證明是由船隻「故意」毀壞，「再加上根據國際法規，如果這些船是在領海以外的海域造成破壞，那你只能看船隻所掛的旗子是哪一國，向它提出索賠，所以要追查電纜損壞的源頭非常困難。」
她舉例，今年臺灣已經出現了 5 起跟海纜相關的事故，其中 1 起是國際海纜被切斷，另外 4 起是國內海纜受損，這樣的頻率很不尋常；江雅綺強調，很難追查背後主謀，也很難證明是某個特定國家所為；即便找到了源頭，在國際法層面上要提出賠償訴訟也非常困難，因為不僅受限於國際條約，也受限於各國司法權的界線。
雖然今年二月底的事故終於攔截到一艘涉事船隻，「但這樣的執法未必能成為常態。這次是因為船隻位於臺灣的領海內，我們可以依據法律正當攔查。」江雅綺提醒，未來可能遇到船隻出現在公海、鄰接區或專屬經濟區的狀況，「我們必須有心理準備，也要準備相對應的法律解方來應對。」
莫乃光也提到，很多臺灣人只有看到本島和離島之間的海底電纜受損時，才會意識到問題的嚴重性，但國際電纜的中斷其實更令他擔憂，因為這會讓臺灣陷入跟外界斷線的狀態。
與談人 Irvin（Mozilla 臺灣社群貢獻者、g0v 數位韌性松參與者）也提到，大多數臺灣民眾可能都沒有意識到海纜被切斷的嚴重性，只是輕描淡寫地覺得「網路速度變慢一點」，但他舉 2023 年馬祖海纜損壞的例子，當時馬祖面臨 50 天的網路黑暗期，「馬祖的整個觀光產業幾乎停擺，所有的飯店訂房系統都無法使用，外地旅客也難以和當地人聯繫，整體旅遊活動大受影響。」
莫乃光指出，在最近一次的國際海纜中斷事件中，大多數商業用戶與一般使用者其實沒有明顯的感受，只有在特定情境下，例如晚上 10 點到 12 點的尖峰時段，在玩連線遊戲（且是連線至日本伺服器）的玩家，才會感受到延遲或異常。
他提到，「所以如果有人對你進行這種灰色地帶的試探行為，但你卻感受不到痛苦，那問題來了——如果未來真的發生規模更大的事件，我們該怎麼辦？」
臺灣公民科技社群零時政府（g0v）的數位韌性松就開展了相關行動，希望能討論政府數位機構或民間團體有哪些措施，能讓臺灣網路基礎措施和關鍵服務盡可能地保有韌性，並在緊急情況下，將斷網對公民日常生活的干擾降至最低。
社群參與者 Irvin 就提到，雖然政府已經引進低軌衛星，低軌衛星的服務頻寬也非常有限，就算哪天所有海底電纜都斷了，民間社會或一般民眾也無法依賴這些衛星通訊維持日常生活，因為這些資源屆時會優先保留給軍方、政府與記者使用。
Irvin 認為，「我們所有的本地數位服務——也就是每天在手機上使用的各種服務——都應該被檢查與驗證：一旦全球網際網路斷線，它們是否仍能正常運作？但這其實非常困難，大多數人根本沒有意識到這件事，也不理解這其中的風險。所以我們開始設計一套檢測的方法與工具，去測試在國際網路斷線時，各大網站是否還能正常運作。」
Irvin 強調，如果臺灣對外的海纜斷掉，大多數網站服務會跟著停擺，因為臺灣業界普遍的作法是把網站主機架設在國外。他希望工程師們可以開始思考「備援」問題，不一定是戰爭才會影響，假設東部發生強烈地震，很可能就會破壞大部分的海纜。
「我們每天使用的民生數位服務都應該要開始考慮備援和在地部署。你可以在平常把資料備份在海外，但當發生事故時，你必須有能力把服務切換回本地運作。」Irvin 以烏克蘭為例，他們在戰爭爆發前一週，就把在地資料備份到國外，他認為臺灣也應該這樣做，也可以開始進行「無網路演練日」，實際模擬應變狀況。
除了個人的準備，Irvin 也提到目前基礎設施的問題，「我們需要設在深海區的海纜登陸站，比較不容易被攻擊（切斷）。政府原先希望能在臺灣東部設立第四座海纜登陸站，但很可惜，今年的預算被刪掉了。」（編按：數發部的關於「數位韌性之應用與強化」的「獎補助費」被刪除 3 億元，數發部就該預算刪減的影響說明請見此。）
Irvin 認為，臺灣也需要擁有自己的海纜維修船，「目前全世界只有 22 艘海纜維修船在運作，亞洲這一區只有 6 艘，發生事故我們就只能排隊預約。」他提到，更別提戰爭時期，根本不會有國外的維修船願意來這裡修電纜。
莫乃光則提到，海纜維修應該成為區域合作的項目之一，「臺灣應該尋求更多區域合作夥伴，除了資訊共享、聯合巡護以外，也可以推動海纜維修產業⋯⋯因為這是全球都在面對的問題，海纜損壞事件不斷在世界各地發生，應該要在區域內建立更有韌性的海纜維修能力。」
他認為，臺灣政府要改變對海纜議題的視角，不應只把它視為國安問題，應該從「經濟安全問題」切入，設法吸引更多對新電纜系統的投資，讓這些系統能接入臺灣。
「如果你一直說這是國安議題，投資人可能會擔心：那我還要不要投資？這裡是不是很危險？但如果你說：我們正在發展 AI 超級運算能力，要和各國的資料中心建立連結，就能吸引更多經濟投資。」莫乃光說，「『保護』當然很重要，但促進鼓勵投資也同樣重要，而這正是歐洲正在努力的方向。」
江雅綺也認為，「既然這是一個全球性的問題，我們就急需展開更多國際合作來共同應對。」她再次強調，海底國際電纜橫跨許多水域，這些水域又連結到不同國家，即便事故發生在臺灣，影響也會牽涉到其他國家，不是我們可以單獨面對的問題，所以臺灣就很容易成為「灰色地帶行動」的目標。
「因此，臺灣在法律層面的努力非常關鍵。」江雅綺提到，海巡署已經開始更頻繁地巡邏領海，並制定了應對類似事件的標準作業流程（SOP）；立法機關也開始討論是否要設立「海纜保護區」，並禁止可能會毀壞海纜的漁撈作業和拋錨等行為，同時臺灣也正積極尋求更多國際合作的機會。
江雅綺指出，目前歐盟已經發表聲明，將加強其通訊網路韌性，並投入更多經濟資源在鋪設新電纜上；2024 年底，美國也和其他 14 個國家聯合發表聲明，承諾要共同保護全球海底電纜的安全，「我認為這正是一個契機，臺灣應該把握機會加入這個全球合作的潮流。」
既然難以證明侵害是否惡意、海上管轄權又常陷入模糊地帶，有觀眾提問，惡意損害海底電纜的事件已經蔓延全球，是否有機會將之提升為人權議題？尤其過去國際社會對「網路封鎖」有很多人權方面的討論和譴責。
江雅綺舉例，去年 12 月，涉嫌切斷波羅的海兩條海底電纜的「伊鵬三號」，該船的司法管轄權屬於中國。起初，中國拒絕瑞典的檢察官登船調查，但經過協商後，有四個沿岸國的代表登船調查，「這樹立了一個正面的先例，在不違反國際法的狀況下，開啟了一條可行的路徑：即使這些沿海國家沒有正式的司法管轄權，但在特定的情況下，還是可以進行一定程度的調查與行動。」
「如果我們想要推動國際法律的保護層級，提升整體關注與防衛力，將海底電纜的破壞行為視為一種人權侵害，是有可能的。因為我們正在努力拓展國際法的適用邊界。」她說。
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