世代、公平、永續》年金改革　不應半途而廢

對於多數民主國家來說，攸關退休安全保障的年金制度是個棘手議題。1980年代以來，因人口老化、少子女化、全球經濟變動、產業結構改變及失業率攀升等情勢，公共年金制度的財務永續性和保障適足性等問題接踵而至，許多國家不論主動或被迫，都已進行一連串的改革，且改革至今仍在持續，以因應不斷變遷的國內外情勢及社會需求。

為了穩定與永續　歷屆總統都曾推動年改

台灣也是如此。歷屆總統從李登輝到馬英九都推動過年金改革，但改革速度跟不上年金財政惡化程度。2016年3月，在總統交接前的一次會晤中，馬總統提及蔡總統的年改政見，他坦言自己任內想推年改但沒做成，希望蔡英文能接手作，而且時間上也不能再拖了。顯然，有識之士都體認到年金議題是刻不容緩的議題，但卻在信賴保護原則與公平、永續之間拔河。

年金議題再不處理，即將成為嚴重的財政與社會問題，2016年6月，總統府成立國家年金改革委員會，由軍公教勞農、青年婦女等利害關係人代表、學者專家、主管機關代表等共同組成，透過多元民主參與、資訊透明原則，召開共20次委員會議、4次分區會議，並舉辦年改國是會議，將複雜的13種年金制度，在提供完整的相關數字與資料下，讓代表們充分瞭解與討論。

這是一個得之不易的改革，目的是為每一個年金制度建立永續的基礎。雖然過程中，不同群體出現意見衝突，但台灣再一次集體推進了國家轉型工程。

這個巨大的轉型工程，源自於從整體面思考各種職業的年金制度，「永續」和「公平」應是兩個最重要的原則。

年金財務要穩定與永續，就必須讓退休基金規模能夠維持、給付時間能夠拉長。退休基金的進帳，簡言之來自收、賺、省、貼四種：向參加基金者收的錢、用基金投資賺的錢、減少退休金給付省的錢（回頭挹注到基金），以及從政府預算貼的錢。

少子女化趨勢很難逆轉，未來提撥薪水到退休基金的人數很難變多，因此，以公教年金改革而言，方法是一方面漸進將退休基金的提撥率從12%提高到15%，一方面逐步調降退休金給付到合理水平。

當時年改會決定以溫和漸進的路徑調降退休金給付，先設定給付地板，確保退休公教人員基本生活保障，再調整天花板，將過往在國際上處於少數極高水平的所得替代率，先調降為本俸兩倍的75%，再分年遞減直到60%（目前OECD國家平均約50%），讓年金財務結構得以合理、永續。

年改以來共節省給付3153億元　全數回饋退撫基金

根據公務人員退撫基金管理局的統計，自2018年7月起年改施行至今七年多，公教軍合計的退撫基金，累計節省給付的經費達3153億元。這些錢並沒有被任何其他單位挪用，也沒有被移至例行的政府支出，而是全數回頭挹注退撫基金。

如果比較2016年與2025年的退撫基金資產明細，可以看到更多退撫基金實質改善的重大進展。

原本面臨赤字風險的退撫基金，在2016年5月的資產總額只有5706.9億元，到了2025年7月的最新統計，已增加到1兆873.5億元，九年期間資產總額增加了5166.5億元，增幅高達90%，成功扭轉了財務水位逐年下降、即將入不敷出的「破產」危機。

退撫基金過去九年增加的5166.5億元資產當中，有大約六成，即前述的3153億元是來自於年金制度改革下的節省效果，而其餘的2千多億元增值，則來自存款孳息、債券和股票等投資。例如持有國內外上市櫃公司股票的價值，從2016年的834.9億元大幅增長到2025年的1670.5億元；委外操作的資產價值，也從1997.6億元增加到2025年的4868.6億元。

由此可知，退撫基金的水位能夠重新回到增長趨勢，受益於制度的變革與管理單位的努力，也就是不畏艱難推動年改的公務員們、謹守專業的退撫基金管理人員，以及數十萬退休公務員承受月退金少領、為現任公務員留住資產的共同貢獻成果。

喊停年改　退撫基金將提早4年用光

這些努力一旦退回原點，根據幾家媒體引用專家估算，若2025年開始停止年改，也就是退休金給付停留在現有水平，不再有節省的經費回饋到退撫基金大水庫的話，則未來五年內退撫基金失去的挹注款就會多達2300-2800億元，中長期（30年）更將減少高達2.79兆元。這個結果，依目前立法院出現的修法版本來看，恐將使退撫基金提早四年用光；遑論將改革歸零、回到原點，不僅將對年金支出產生重大衝擊，更會再度掀起台灣社會的世代與職業衝突。

根據2025年6月退撫基金第9次精算報告，若政府不撥補，公務人員退撫基金累積餘額估計會在2045年出現赤字，入不敷出；教育人員退撫基金則將更早在2042年發生赤字。換言之，若年改喊停，則教職員退撫金可能最快十三年後、公務員退撫基金可能最快十六年後就告罄。這對目前在任的公教人員，將是不得不面臨的問題。

因此，試圖將年改喊停的提案，將會對年金改革的整體節奏帶來頓挫。

原本在年金改革前，退撫基金精算顯示公務人員的基金將在2041年用罄，教育人員則是2040年用罄；年改後，退撫基金第8次精算時，赤字時間分別延後到2051年、2048年，也就是讓基金的安全水位多延續一個世代。

考量世代公平，2023年起，初任公教人員退休金改採個人專戶制，與原有的退撫基金財務脫鉤。這是為了因應年輕公教人員擔心他們提撥的錢會被用來填補當前財務缺口，等到他們退休時恐怕領不到錢，所採取的脫鉤方式。

受到新制的影響，原退撫基金的赤字時間又提前了五年，也因此，2024年政府從預算撥補110億元到原有的退撫基金裡，並將繼續撥補，以維持原本年改規畫的安全水位。

這樣的節奏，一旦停頓下來，退撫基金的赤字又將再度提前發生。因年改停頓而每年新增數百億元的財務缺口，如果都要從政府預算撥補因應，那麼，國庫還能拿出多少資金來搶救人數更多、缺口更大、赤字年限更迫切的勞工保險？

我們必須以更全面的角度來保障各個職業的年金制度，思考有限的公共資源如何公平配置。事實上，以人數與規模而言，在台灣目前多達13類的年金制度中，最嚴重、也需要即刻處理的就是勞保基金。

公平考量　勞保人數更多、問題更迫切

勞保投保人數約1010萬，是軍公教參與退撫基金共61萬8千人的16倍之多，兩者退休後的實際所得替代率亦相差甚遠，公教退休金的地板，卻是勞保年金難以企及的天花板，許多退休勞工尚無法滿足基本生活保障。

相較於政府從1990年起就開始撥補農保、1999年起撥補公保，直到2020年政府才開始撥補勞保，強化勞保財務。中央政府總預算至今六度撥補勞保的金額合計3570億元，加上特別預算和韌性特別調例的撥補，政府總共為勞保基金投入3970億元。

根據2025年初最新的勞保精算結果，勞保基金破產年限從上一次精算的2028年延至2031年，破產危機延後三年，但仍是短短的六年後，而且潛藏負債則攀升至12.23兆元。雖然這是勞保第二次延後破產年限，但是平衡費率、潛藏負債都呈現惡化，在政府年金議題的處理上更具優先性。

2018年實施的年金改革，明年將邁入第八個年度。前一階段的改革循序漸進，希望在減緩衝擊退休人員與避免基金財務惡化之間求取平衡，雖非完美，但也有豐碩成果，達成當初設定的政策目標，兼顧財政永續、職業及世代公平。這個溫和改革的步伐，不應該倒退。

同時，我們所面對的國際情勢、經濟與科技環境相較八年前有了新變化，新的世代也需要有所代表，由全民再次共同檢視、討論和決定年金改革的下一步，而非僅對個別退撫制度作分開且片段式的調整。

在「永續發展、公平正義」的核心價值下，台灣社會應整體性探討各種年金制度的開源及節流方法，確保「世世代代領得到、長長久久領到老」。

※本文授權轉載自《 想想論壇Thinking Taiwan公共思辨，想想台灣》。原文連結。