區段徵收的憲法辯證：回應林健正教授〈無謂的「超額徵收」爭議──評區段徵收的群己界線〉
前幾日由林健正教授於《上報》所載「無謂的「超額徵收」爭議──評區段徵收的群己界線」(以下稱林文)提出的論點不外乎認為：(1)區段徵收地主享有土地變更以及整體開發的隱藏利得，同時存在應盡的公共義務，民眾與政府均屬贏家，傳統土地徵收的概念已難以適用於都市計畫的實施；(2)都市計畫的擬訂、審查、核定及實施等作業本身即是為了實現公共利益或公共目的而來，可作為徵收基礎；(3)區段徵收是較為溫和的手段等。其通篇對憲法及法律的理解存在諸多誤解，雖難用短篇幅一一回覆，但是此涉及區段徵收根本的憲法問題，仍有釐清的必要，回應林文如下。
關於財產權保障的正確認識
人民的財產權為憲法第15條所保障的，是人民已經持有與支配財產的自由狀態，以保障人民可以有效經營自己的私經濟生活，進而確保人可以在社會生活中依照自己的意志活出自己要的生命狀態。在此前提下，私財產權所保障的是用來可以使用收益的狀態，因此連結著人在社會生活中的職業自由權與生存權，而不是單純指涉私財產權的交易利益。也因此，法律必須建構出有效幫助個人對抗來自第三人與國家公權力對私財產權的侵害，這也都是司法院歷來解釋一再強調者。正是建立在這樣的憲法基礎價值設定上，所以徵收做為對於人民財產權強制剝奪的手段，對於徵收公共利益的要求，須以嚴格具備重要公共利益為前提。我國司法院大法官釋字400號、第516號、第579號、第652號等則多次指出依法徵收人民之財產，以「國家因公用或其他公益目的之必要」，在釋字第409號解釋理由書更指出徵收目的及用途須明確具體。
區段徵收做為一種以開發為目的的徵收機制，而且確實具備奪去人民私財產權(taking)的特徵，僅是容許土地被徵收人可以申請以發給抵價地方式替代補償金的發給，因此區段徵收原本就應遵守徵收的要件，並應符合公益性及比例原則，以確保國家公權力不能夠任意剝奪人民對土地的私財產權。然而，因為區段徵收一部分土地於徵收後將被作為抵價地，經抽籤後分配予私人，一部分會經專案讓售、標售予私人用作平衡開發成本，足見此種徵收機制會導致「徵收私人土地」最後轉給「私人」的結果。針對此種私用徵收，為避免僅為私人利益而剝奪他人土地財產權的結果，理應以具備「極重要公益」或「壓倒性公益」作為前提，而地區發展、籌措財源或有利於國庫等的目的並不符合此種高程度的公益，早已經德國法院及法學學者指摘。區段徵收通常以「新設都市土地實施開發建設」為由作為徵收發動的理由(土地徵收條例第4條第1項第1款)，且剝奪私人土地後由其他私人取得所有權，此種目的包含地區發展及平衡開發成本等的財務因素，其結果易導致有利於私人利益及國庫的結果，已難謂合於「極重要公益」或「壓倒性公益」。況且以「新設都市土地實施開發建設」作為徵收目的，其內容高度抽象，土地所有權人無法由法律得知其土地被徵收後將被用作何種用途及實現何種公共任務，導致由行政機關自行「發明」徵收目的的結果，也有違反法律明確性的問題。
都市計畫公益不等於徵收公益
林文接著提問：「有那一個都市計畫的擬訂、審查、核定及實施等作業不是為了實現公共利益或公共目的？」然而，在這裡必須仔細檢視的是，都市計畫是否能作為徵收公益或徵收擔保的問題。過去如竹南大埔區段徵收案的最高行政法院101年度判字第953號判決及台中高等行政法院101年度訴更一第47號判決即已指出，都市計畫公益不等於徵收公益，徵收處分是否合於公共利益、比例原則及必要性，應於徵收階段須獨立判斷。如果正確理解都市計畫與徵收間的關係，應可知都市計畫是從都市空間做整體思考規劃並利益衡量，此階段衡量的利益包含各種多元多樣的利益，最後調整的結果非當然等同於「極重要公益」的獲得；而徵收是從財產權保障角度出發，在與公益為嚴格的比較衡量後，於確實具備徵收公益性及合於最小侵害原則等比例原則的要求後，始能夠發動徵收手段強制剝奪人民財產權。因此，都市計畫與徵收公益無論在考量因素及公益的質與量上皆不相同，本無法直接將計畫等同於徵收公益。
區段徵收的共同負擔與共享開發利益?
又林文接著認為區段徵收是作為取得公共設施保留地及國家重大建設用地的良好手段，並認為區段徵收藉由抵價地由地主領回的方式，可由土地所有權人共同負擔公共設施成本及共同分享開發利益等。首先要一再澄清的是，財產權保障如前述以「存續保障」作為前提，僅有在確實合於重要公共利益時，始能夠剝奪人民財產權而轉換成為「價值保障」，而進入徵收補償的討論。抵價地僅是「補償」方式的一種(司法院大法官釋字第731號解釋理由書)，如果沒有經過「極重要公益」或「壓倒性公益」而確實存在區段徵收發動的理由，本不應進入補償(抵價地)的討論，以抵價地可以共同分享開發利益等因素作為區段徵收發動原因，實混淆財產權保障的存續保障及價值保障的關係，乃倒果為因。
關於區段徵收的討論，長期以來混淆價值保障及存續保障，又忽略利用價值，將所有問題僅簡化為共同享受開發利益。（圖片摘自社子島自救會臉書）
況且，我國公共設施保留地取得手段本不只區段徵收，也包含其他手段，公共設施保留地問題是否立基於於過去都市計畫的浮濫劃設本應檢討，而不是以區段徵收手段較易取得該用地而一語帶過。再者，林文認為區段徵收與市地重劃趣旨相同都是由地主共同負擔等，先不論市地重劃制度被我國濫用、為何反對市地重劃者須被迫強制負擔公共設施、其公益性究竟為何的問題，應注意市地重劃的地主共同負擔應僅限於「鄰里性質的公共設施」，只有由特定地區居民使用而受益的公共設施始能讓地主負擔，如果是由不特定多數人使用的公共設施，本應由國家負擔。但是，於區段徵收，原土地所有權人經抽籤後領回的抵價地較原土地面積為小，如果說這是讓地主負擔公共設施的結果，問題就會是其所負擔的公共設施可能包括全國性的設施(如桃園航空城第三跑道)，此種應由全國國民負擔的公共設施，究竟為何是由該區域的土地所有權人來負擔?
又由地主領回抵價地的補償方式，事實上僅著眼土地的「資產價值」(如增值利益)卻忽略「利用價值」，因此最後領回的面積較原土地面積為大比例的縮減。此可能的問題是，如果是本來就世居在當地的居民，根本沒有打算要搬離該地，在此情形其資產價值就算如何增加也成為一種摸不到看不見的無感利益 (究竟共享甚麼開發利益?)，對土地利用的利益卻具體減損 註更多戴秀雄，由制度設計面向論抵價地式區段徵收，收於：社團法人台灣法學會編，台灣法學新課題（十），台北：元照，初版，頁84-85(2014年)。如果我們將損失補償定義為一種復原到沒有徵收時的同等程度生活狀態的完全補償，忽視「利用價值」的補償方式，事實上也有違財產價值的保障。而林文雖提到農業區劃設(土地徵收條例第43條之1)及原位置保留(土地徵收條例第47條)的可能性，但是以原位置保留為例，此仍是經過面積折算後的分配，亦須合於嚴格的要件，最根本的問題是，如果可以原位置分配的話，一開始徵收該筆土地的正當性究竟為何 註更多同上註，頁122。?
（先行）區段徵收的根本問題：絕非較溫和的手段
林文最後又認為區段徵收乃較溫和的手段，但是，區段徵收的其中最大問題乃是，因為其包含抵價地分配及標讓售土地以平衡開發成本的問題，本就一定會徵收超過其所需要土地的面積範圍，使得大範圍土地的居民及土地所有權人遭到財產權被剝奪及被迫遷的結果，有違比例原則的要求，因此區段徵收絕非較溫和的手段。區段徵收制度本存在高度違憲問題，而我國2003年後區段徵收案大部分皆為先行區段徵收，使得問題更加嚴重。先行區段徵收乃都市計畫尚未發布實施時，可以先進行區段徵收的機制(土地徵收條例第4條第2項至第4項)，在整體程序中因區段徵收內容在都市計畫擬定、審議或核定前的各階段介入，造成可能反過來影響都市計畫內容的結果，照林文的邏輯，不知道是否還能說這種類型的區段徵收合於所謂計畫公益?
尤其值得一提的是，林文似乎認為主張區段徵收違憲是出於所有權絕對的觀念，這恐怕對於我國憲法規範與徵收法理也是有所誤解。憲法學理上對於私財產權的保障，自從十九世紀後半共產主義與社會主義思想興起後，迄至兩次世界大戰之間，其實早已發展至私財產權相對化，也就是私財產權受社會制約而承受社會義務的觀念。憲法對於私財產權所提供之保障也是本此法理，而在第23條允許基於特定公益與必要性考量下，可以立法予以限制私人土地產權權能之行使，因此土地利用受都市計畫限制即為一例。而從私財產權限制的程度上來看，公權力對於私財產權的限制確也不得極端到基於社會義務而導致私產權的剝奪。換言之，徵收乃是超乎私財產權所應該承受社會義務以外的額外性嚴重侵害，其只有例外才可允許而具有最後手段性(ultima ratio)並不代表主張私財產權絕對，因為二者間本無事裡與法理上的關聯。
公法學理脫胎自法治國原則，其出發點就在於幫助每個國民能夠掌握自我意志企求的發展可能，而可以自由經營其社會生活；私財產權既為個人經營社會生活所必需，其保障正是這個脈絡下的產物。而這樣的保障即便受制於社會，卻仍須劃出國家與他人不得侵犯的紅線；而徵收的法制就在清楚地劃出這條紅線，不允許國家公權力可以輕易跨線。因此，當可以浮濫標舉抽象集體性公共利益就可以徵收，徵收發動之正當性就是自始欠缺的，也正是前面所謂紅線所要遏止的。而這，絕對不是可以用後續有發回土地或是大家都有撈到好處可以正當化的。
總之，過去關於區段徵收的討論，長期以來混淆價值保障及存續保障，又忽略利用價值，將所有問題僅簡化為共同享受開發利益，試問究竟這裡的合作是甚麼合作?「強制」合作難道也是合作?共同享受究竟享受了甚麼?對於整體土地利用似乎應該要擺脫此種「開發就是好棒棒」的單一價值觀思考模式，回歸我國憲法財產權保障，而誠實面對抵價地式(先行)區段徵收的違憲問題，方為正途。
※戴秀雄為國立政治大學地政學系副教授，李明芝為國立政治大學地政學系助理教授