塑膠袋用量高，市場攤商「限塑令」成關鍵！減塑原地踏步，環境部應出手控管供需
作者 : 陳子萱
圖片 : 攝影／陳睿緯
環境部曾宣示2025年全面限用塑膠袋，卻以失敗告終，如今再拋出2030年減量5％的新願景，但無法掌握供需數量，又捨棄以價制量的限用令，實行成果恐將重蹈覆轍。
「本店不提供免費塑膠袋，請自備或自費購買！」自伊朗戰爭衝擊石化原料，4月以來，國內部分傳統市場的攤位，開始張貼「塑膠袋須付費」的告示，盼減少塑膠袋用量，也要求政府出手穩定供給。
為此，經濟部大張旗鼓加速擴產，向通路業者推出「塑膠袋平價方案」。儘管民間壓力暫獲緩解，卻也不免令人質疑，為何台灣推動減塑政策已逾20年，且環境部屢屢推出新政策，民眾對塑膠袋的依賴始終居高不下？
使用過的塑膠製品難以被環境自然分解，焚化又容易造成空氣汙染，且塑膠微粒可能流入海洋滲透進食物鏈，影響人體健康，因此減塑早已成為國際共識。
全面禁用遇瓶頸 政策偏保守
台灣自2002年起，也陸續推動多項減塑政策，其中最具企圖心的一次，當屬2018年環保署（現為環境部）瞄準購物用塑膠袋、塑膠吸管、外帶飲料杯、免洗餐具共四大項目，宣示「2025年全面限用、2030年全面禁用」。
但在2026年的今天，四大項目中僅塑膠袋、飲料杯、免洗餐具實施「部分付費限用令」，不僅未如預期在2025年落實「全面限用」目標，想達成「全面禁用」更有如天方夜譚。
2025年底，環境部部長彭啓明也坦言，減塑政策「努力了7年、仍無法達標」，轉而拋出新目標：要以2024年用量為基準，讓購物用塑膠袋、免洗餐具、飲料杯、吸管、網購及零售包裝共六大項目，在2030年減量5％，2035年減量10％。
他強調，調整用意是要從過去的單一「禁限用」政策，加入「鼓勵循環利用」的精神。以塑膠袋為例，暫不擴大「以價制量」的付費規定，而是鎖定如台北建國花市為示範點，推動「減塑市集」，鼓勵民眾自備提袋。
但在專家眼中，環境部推出的新政策不僅毫無突破，還有畫地自限之嫌。
「減量5％、10％是非常保守的目標！」前環保署副署長詹順貴指出，政府一開始在「減量比率」上相對務實無妨，但至少在「減量範圍」要展現改革野心，例如減量目標不應局限於塑膠袋、吸管、網購包材等民生消費端，也應同步納入產業端的塑膠包材。「現在的目標，減量幅度少，又限縮在民生，沒有意義。」詹順貴直言。
但在現行狀況下，要求環境部提出任何「有意義」的減塑目標，都像是奢求。
首先，政府在推動減塑前，理應先掌握塑膠袋的供需狀況，才知道如何著手，就像家庭或企業若不了解具體收支，根本難以制定可行的撙節開支計畫。但環境部的手上，竟完全沒有實際精準的民生塑膠製品供需數字。
▲綠色和平等環團與立委召開記者會，要求跨部會解決塑膠之亂，避免減塑淪為口號。（圖／綠色和平提供）
兩部會各行其是 供需沒掌握
以用量最大、也是近期差點釀成危機的購物用塑膠袋為例，環境部資源循環署公布的2024年度《一次用產品源頭管理專案計畫》（以下稱2024年專案計畫），是依據對商家發放的問卷，「調查推估」每年的購物用塑膠袋使用量，約在91億至115億個之間，換算成重量約6萬至8萬噸。
6萬至8萬噸的總重量，意味誤差範圍可能高達25％以上，顯見環境部對塑膠袋用量的掌握，形同瞎子摸象，不夠全面。同份報告也坦言，台灣目前僅針對使用端做調查，不像歐盟針對一次性塑膠產品的調查，全面涵蓋供應端及回收端。
而國內最能掌握塑膠袋「供應端」資訊的政府機關，是經濟部統計處。
根據經濟部統計處公布，從我國啟動減塑政策的2002年至2025年間，塑膠袋生產量從22萬噸增至30萬噸，成長36％，內銷量則從14萬噸飆至22萬噸，成長57％。但這份統計數據依舊「見林不見樹」並未釐清民生與工業用的塑膠袋比例，也沒有購物用塑膠袋產量的準確數字。
「環境部如果連具體供需數據都沒有，要如何訂出有效的減塑目標？」民進黨立委鍾佳濱直言，環境部與經濟部不能繼續各行其是，應跨部會從「原料端」的進口與生產數據，對接「通路端」的銷售統計，釐清民生用塑膠袋的真實流向，補足「實際供需數字」的斷點。
環境部資源循環署永續消費回收組組長陳彥男坦言，目前環境部並沒有購物用塑膠袋的實際供需數據，而2024年的具體基準量也仍在推估中。
但他也解釋，缺乏數據並不影響使用端的減量政策，環境部已透過「袋袋箱傳－二手袋循環平台」擴大募集二手紙袋及環保袋，政策啟動一個月以來，共串聯70多家企業、縣市政府與零售業者，募集約6萬個二手袋，提供民眾循環利用。
但鍾佳濱強調，環境部必須在掌握確切供需後，才能依此設定「各項目減塑目標」，平時縮減非必要的塑膠袋需求，不只是落實減塑，更有餘裕在資源稀缺的緊急時刻，確立「醫療防疫優先、民生食品次之」的塑膠供給順序，避免市場哄抬價格，並確保社會韌性。
專家也認為，掌握供給數據，才是推動源頭減量的基礎，就如同全球推動淨零的第一步，一定是先透過碳盤查掌握排放量。
從生產端減量 控管獎勵並行
「環境部、經濟部應每年共擬塑膠袋的生產總量上限，甚至要有逐年下調的目標，才能真正從源頭減塑。」詹順貴指出，產量當然可以隨景氣浮動，但兩部會心中要有「一把尺」作為共同控管的底線。
當跨部會合作後，不只要訂定工業用、民生用塑膠袋的減塑目標，棍棒之外還要有蘿蔔，詹順貴表示，更應強化輔導業者轉型，例如改生產「可重複使用」及「高附加價值」的提袋，既符合減塑趨勢，也提高企業收益。
減塑政策不只要從供給端著手，另外在需求端，更要制定降低用量的有力措施。同樣比照減碳，以價制量，依舊是最直接有效的作法。
「如果塑膠袋就是能這麼普遍且方便取得，那再怎麼鼓勵民眾減塑，都沒有用。」綠色和平減塑專案主任莊筱庭觀察，近年超商業者推出自帶杯優惠、塑膠袋收費等規定，確實已開始降低民眾的需求量，環境部除了從製造源頭推動減量外，更不該放棄已被證明有效的以價制量限用措施。
環境部從2002年起，開始實施塑膠袋付費的「限用令」，至今已要求百貨業及量販店、便利商店、飲料店共十四類管制對象，不得免費提供塑膠袋，違規店家可依《廢棄物清理法》處以罰鍰。
環境部推估，在實施管制後的二十多年間，購物性塑膠袋的年使用量約從兩百億個降至1百億個，減量率約5成。
但根據2024年專案報告，目前十四類管制對象的塑膠袋使用量，僅占國內總使用量的12％。最大宗的塑膠袋用量，是占比高達56％的市場、攤販；另外有店面的餐飲業占22％，服飾業、早餐店、生活百貨業合計約占10％。
其實，環保署2018年推動的減塑政策，原本目標就是在2025年讓國內所有商家、攤販，落實塑膠袋付費的「全面限用」。過去，前環境部長薛富盛也曾說，未來限用令的管制對象，會先納入開立發票的業者，後續則是傳統市場與攤販。
但在當前環境部「務實轉向」的減塑政策下，似乎逐漸放棄了「以價制量」這項工具。
彭啓明多次表示，傳統市場、攤商確實是減塑最後一哩路，但限塑將造成商家困擾，實際推行還需時間。陳彥男也對本刊證實，環境部目前並未針對市場攤商的塑膠袋付費規定，設定推動時程，現階段仍以鼓勵用二手袋為主。
攤商塑膠袋付費 應及早宣導
看在專家眼裡，環境部對「限用令」消極以對，形同自廢武功。
詹順貴觀察，消費者習慣確實會因付費政策而改變，既然政策有良好成效，當然可以研擬擴大範圍。他不諱言，將限用令擴及市場攤商當然需要宣導期，「但環境部仍要宣示中長期的目標，例如3年、5年後，市場是不是也要實施塑膠袋付費，先向民眾說清楚，才能讓各方及早做好準備。」
事實上，從數據來看，多數民眾不只已經具備減塑習慣，更願意配合付費政策。
環境部2024年專案計畫，曾針對1千多位民眾進行問卷調查，結果顯示為了減少使用購物塑膠袋，有75％的民眾願意「自備提袋」，68％支持「付費取得」，62％願意「多種產品共用一個塑膠袋」，而「皆不願意配合」的僅有0.6％。
「如果便利商店、賣場可以做到付費取得塑膠袋，那為什麼市場、攤販其他地方就不行？」新北市深坑商圈理事長黃建強觀察，只要攤商免費供應塑膠袋，民眾就會順手拿，再怎麼鼓勵減塑都沒用；但若政府一道命令，要求塑膠袋收費，就能立即發揮減量效果。
他指出，其實商圈裡的部分店家，早就自行實施塑膠袋付費，長年來並未影響客人購物意願。「一般消費者並不會為了這一塊錢就不買東西。我們已經『方便』太久了，這反而開始讓大家思考，是否真的需要這個塑膠袋。」
台灣的限塑令仍在原地踏步，而放眼各國，早已端出更積極的作法。例如韓國從2022年起，除了要求中小型零售業、餐飲業應付費提供塑膠袋，更全面禁止大型商場提供塑膠袋；德國也在2022年起，禁止超商、市場等場所提供塑膠袋；美國加州則在2026年起嚴禁所有商家提供購物用塑膠袋。
別讓減塑停留在道德勸說。環境部必須從購物用塑膠袋出發，在供、需兩端祭出更有魄力的作法，要跨部會補上供需數據斷點、訂定產量上限，並宣示以價制量的限用令，才能真正將減塑口號，轉為有效的行動。
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