觀點投書：細思極恐的國防武獲「迫切性建案」

今年10月，我國立法院在審議民國113年度國防預算時，出現「『太上條款』偷渡軍費」的質疑聲量，起因是國防部在「國軍軍事投資建案作業規定」增訂：「若新增『迫切性建案』已逾D-1年5月31日（ D年為預算執行首年），於完備建案程序報請行政院核准後，得以預備金支應。（白話說：案件超過每年5月31日才完成核准，不納「次年度預算書表」送立院審議，可經行政院核准後，以預備金支應）」；另外，國防部針對「第一預備金」的編列，從歷年約新臺幣8至10億元之間，突調增為28億元。不禁好奇這樣修訂與調整，為何會引起立委與新聞關注？若從法規條文與實務上探討，究竟會有哪些影響？

我國國防武器裝備採購（含研發）或戰備設施、設備建設的主要經費，統稱為「軍事投資預算」，在執行採購前，須先完成建案作業（白話說：編一本企劃書，依程序及層級，完成審查與核准。此文件正式名稱為「整體獲得規劃書」，內含「作戰需求文件」、「系統分析文件」及「期程、工項文件」；類同「行政院各機關中長程個案計畫」），經國防部、行政院核准（依金額區分核判權責），才可將所需經費編入「次年度歲出預算書表」送立法院審查，經同意後，才可依獲賦金額執行，而這預算編列與執行的制度稱為「計畫預算制度（適用政府各機關）」。

「國軍軍事投資建案作業規定」係國防部規範「軍事投資」的作業程序、權責及時限的內部規則。而「預算法」則是前述規定的上位階法源之一，是規範國家機關年度預算的編列、審議及執行等基本原則。

「預備金」法源依據：預算法

第22條第一款：預算應設預備金，預備金分第一預備金及第二預備金二種︰一、第一預備金於公務機關單位預算中設定之，其數額不得超過經常支出總額百分之一。二、第二預備金於總預算中設定之，其數額視財政情況決定之。

第22條第三款：各機關動支預備金，其每筆數額超過五千萬元者，應先送立法院備查。但因緊急災害動支者，不在此限。

第64條：各機關執行歲出分配預算遇經費有不足時，應報請上級主管機關核定，轉請中央主計機關備案，始得支用第一預備金，並由中央主計機關通知審計機關及中央財政主管機關。

第70條：各機關有左列情形之一，得經行政院核准動支第二預備金及其歸屬科目金額之調整，事後由行政院編具動支數額表，送請立法院審議︰一、原列計畫費用因事實需要奉准修訂致原列經費不敷時。二、原列計畫費用因增加業務量致增加經費時。三、因應政事臨時需要必須增加計畫及經費時。

細思極恐一：曲解「第一預備金」動支範疇，有違「法律優位原則」，慢性腐蝕「計畫預算制度」

對這質疑，主要論調在國防部是否有「規避國會審查」的意圖，但該規定僅列「得以預備金支應」，並未強調那一種「預備金」。依「預算法」及行政院「各機關單位預算執行要點」，動用預備金（第一、二預備金皆涵蓋）前，每筆超過五千萬元，須送立法院「備查」，另欲動支第二預備金，也須送立法院「審議」。因此，國防部動用預備金不可能規避監督，甚至會受到更嚴格的審視。就適法性探討上，動支「第二預備金」並無爭議，但對「第一預備金」則有違反「法律優位原則（白話說：這是行政基本常識，也是法律基礎原理，即是機關「內部作業規則」也就是行政命令或行為，亦不可牴觸「上位階法律」授權範疇）」的疑慮。

「預算法第64條」的涵意，是指經立法院年度預算審議通過之項目（經立院預算審查通過之「軍事投資案」或作業維持所需），但該年執行經費不足時，機關才申請可動用「第一預備金」，因動支的計畫事由，已通過審查，故依法採「立院備查」方式監督。例如國軍戰備偵巡之油料所需預算，僅能以往年數據概估，若共軍擾臺頻次及行動方式突然改變或增高，致軍方戰備耗用經費不足，為維持戰備動能，此時就可申請動用該預備金。

而今年10月25日立院預算審議時，國防部戰規司的說明，反而證實了這個「疑慮」，該司在會議上擴大解釋「預算法第64條」，強調歲出預算分配係以「科目」方式編製，而「新增『迫切性建案』」歸屬「150一般裝備」預算科目，若臨時新增迫切性購案，雖未在原定年度預算計畫內，亦可稱預算不足，符合動支第一預備金之條件。這種曲解，意味國家各機關所有施政計畫，臨時新增個案計畫只要歸類在某「預算科目」不足，就可動支「第一預備金」，這已抵觸其法條宗旨。

立院雖最後仍同意以「新增『迫切性建案』完備建案程序，行政院核准後，欲動支『第一預備金」，須向立法院國防外交委員會實施『專案報吿』，經同意後始得動支」的方式（預算主決議案），要求國防部審慎執行。但開此例，等同放寬「預算法第64條」使用規範，公然損害「法律優位原則」的法制精神。也開啟「預算有限、需求無限」的另一後門，國家各機關未來對「第一預備金」會努力編好編滿，以因應「特殊狀況」，加大預算運用彈性，卻也會慢性腐蝕「計畫預算制度」。

細思極恐二：「迫切性建案」條款誘發「人性」本質，恐助長「貪功文化」

當媒體及立委關心「新增『迫切性建案』」動支「第一預備金」的同時，卻忽略了該項的定義為何？會造成何種影響？

法規依據：國軍軍事投資建案作業規定（國防部民國112年5月15日頒行）

第二章 建案作業流程基本概念

第一節 納案原則

三、納案「五年兵力整建計畫」原則：

(四)迫切性建案：因應新增區域敵情威脅改變或已經評估具任務迫切性之建案項目，且籌獲方式可由現貨市場快速形成戰力，急需調整「五年兵力整建計畫」建案期程，應符合下列條件並簽奉部長核定後，始可辦理建案作業（須於D-1 年 5月31 日前完成建案程序）：

1.因應敵情變化研判威脅演變，或經重大演訓驗證，須立即改進與強化者。

2.聯合作戰C4ISR/BM 相互通聯、鏈結、防護與強固所需者。

3.因應「特殊任務」需求，重要緊急武器、裝備設施（備）之整補籌獲。

4.因應戰備整備及兵整急需，獲得後可立即提升與維持戰力者。

(五)若新增迫切性建案已逾 D-1 年 5 月 31 日，於完備建案程序報請行政院核准後，得以預備金支應。

從「迫切性建案」的定義來看，除「可由現貨市場『快速』形成戰力」屬於限制性要求外，其他屬「建軍備戰『放諸四海皆準』」的條件。只要軍方能解釋得出來的需求，搭配「現貨市場」上可供售臺灣的「武器裝備」，即可採「迫切性建案」方式執行，但試問何謂「快速」形成戰力？時限為何？這種保持「絕對彈性」的規定，凸顯出國防部對於「軍事戰略」、「防衛作戰構想」及「建軍構想」的「建力」規劃，仍處於以「模糊」代表「彈性」的人治主觀意識，且停滯在「擁有武器裝備」即是「擁有作戰能力」的思維。

「快速獲得提升國家安全的防衛力量」這是目前我國抗衡中共威脅的共識之一，但沒有適當的控制，恐怕只會助長國家機關「官僚體制」的貪功文化「風險」，使「效益評估」變成為「主事者」量身訂製的背書，讓只能透過「戰爭」才能驗證實際效益的軍備，成為投機者的跳板，對國防革新有害無利。

貪功風險一：鼓勵「欲窮千里目人士」發揮無限創意，毀延續性建軍計畫

從前述條文顯示，唯一的限制條件為「現貨市場」，也就是只要能提出理由，且確定市面可供售的品項，都可採用此方式，納入兵力整建計畫或調整排程，然更緊急者，還可動用預備金採購。當然，只要可顯著提升戰力的方法，都值得被鼓勵的，但國軍「聯合戰力規劃要項」、「建軍構想」及「兵力整建計畫」等「軍事戰略規劃」計畫作為，這些經年累月研究探討的價值在何處，是否也應該重新檢討審視。軍方重要職務每隔一至三年就人力就會調動，若把這「炒短線」方式當作主流，每個人都想創「績（亮點政績）」造「勢（升官態勢）」，為千古留名，將會出現「處處皆指導」的創意亂象，恐影響優化國軍的延續性計畫。

貪功風險二：仍以「長官指導」為核心的人治傾向，致「建軍規劃」系統分析能力不足

雖然國防事務經緯萬端，不可能事無鉅細，面面俱到，但建軍備戰的迫切性需求，不應毫無方略的出現。如明年三軍大舉採購各型無人機及反制系統，起因為先前「石頭丟機」事件，讓國防部顏面無光所致，為扳回一城，理當要緊行「立竿見影」之效，以贏目光與信任，卻也印證軍方仍以「長官指導（『長官』不只國防部有，還有更多）」為核心的人治傾向。反思，中共無人機的高效創產能力已非新聞，且我國中科院發展無人機已日久年深了，但對於早已存在的威脅，為何迄今才加速整備。

「迫切性建案」若成案，未來必成為審計部關切重點案件，首發疑問就是迫切原因為何？為何以前沒規劃或之前為何不迫切？既然迫切，何時完成獲裝？此項戰力何時可完備應敵？這些疑問恰反映出，「人治」的因，導致「『建軍規劃』系統分析能力不足」的果，亦凸顯我國「武獲流程」無法與時俱進，與美、日、韓、新加坡等軍武整備先進國家的建軍武獲「法制化」及「專業化」管理，仍有顯著差距。

「急欲求成」是「人性」，勿忽略「整體規劃」才是核心

我國現正處於美國大力給予軍事支援的熱戀期，國防部在武獲方面欲動支「預備金」，目的多半是為「增加對美軍購彈性」。這須從作業面解釋，美國「雷神」、「洛馬」等軍火廠商，長年以來都會主動推銷「武器裝備」，若有熱門商品，正在團購（很多國家買或美軍有大量需求），就會告知政府相關人士，並強調若「在何時下訂（發價書簽署生效時間）」就可用「較便宜的價格」，或「較快的時程」獲得裝備。

在我國預算審議制度下，是有搭不上團購車的可能，因為美政府與廠商議約需要時間，所以會設定「納約需求（採購方的需求數量要先確定）」關門時限，而採購方的需求要納入合約，就必須與美政府在「關門時限」前完成「發價書（白話說：我國政府委託美國政府進行軍事採購的委託合意文件。各國皆依「美國國防部安全援助管理手冊」辦理。）」簽署且生效。

依我國規範，購案必須經立院預算審查同意，獲賦預算後，才可簽署「發價書」，在時程上就可能無法配合，繼而影響價格及獲裝時間。如果用預備金，或許可替這種限制解套，讓國防武獲環境受限下的台灣，取得國軍迫切需要的裝備，但又誰能保證廠商的口頭承諾是真的。

「投其所好」、「臆測上位者心思」這是不可避的官場「貪功」文化，但「迫切性建案」的概念，卻會誘發人性的「短視近利」心態。因為「機不可失」的「遊說」、「關切」、「指導」武器裝備的需求或數量，會讓計畫失真，曲解「先求有、再求好」的軍備整備精神，使人力、庫儲、維保、後勤支援等整體規劃，變成繼任者去收尾問題。

以史為鑒，從「本質」改革才進步

在民國96年版的「國軍軍事投資建案作業規定」也有類似「迫切性建案」的「戰備急需建案」條款，但後續版本又將其取消，主因就是實務上太多想以這種模式建案，博取績效，卻忽略「軍事戰略規劃」計畫作為的核心，經不起審監的質疑。109年版又再以「迫切性建案」的名詞華麗現身，如今更欲以曲解法規，傷害「法治」根本。

「計畫等預算」這句話，是建軍規劃的基本作業原則，在想如何為對美軍購解套的同時，是否應先思考這問題的「本質」，建軍的作戰「能力」需求是源頭，武獲計畫是可以持續關注與滾動修訂的，倘若「這件事」沒辦法立即產生個人績效，就沒人要做，就應改革執行機制與組織的問題，這樣國防系統才會革新進步。（推薦閱讀：風評：央行繳庫扭曲貨幣政策？無腦質疑可休矣！）

＊作者為備役軍官