洪耀南專欄：讀懂2026中國政府工作報告
每年三月，北京人民大會堂都會上演一場高度制度化的政治儀式。總理不再於會後舉行記者會，只剩宣讀《政府工作報告》，代表們整齊鼓掌，媒體迅速整理出「十大亮點」、「十大任務」與「年度關鍵詞」。在官方敘事中，這是一份為中國經濟指引方向的年度藍圖。
嚴格來說，政府工作報告並不是一份完整的政策文件。真正具體的政策，往往存在於五年規劃、國務院文件以及各部委的實施細則之中。然而，這份報告仍具有重要意義。它不僅總結政府工作，也反映出中國治理體系的政策語言與政治優先順序。
如果仔細閱讀2026年的政府工作報告，很難不產生一個明顯的印象：整份文件充滿宏大方向，但具體制度改革的討論卻相當有限。
從「改革開放」到「高質量發展」
回顧過去四十年的政策語言，中國政府的經濟敘事其實有清晰的演變。鄧小平時代強調「改革開放」，核心目標是打破計畫經濟體制，引入市場機制。江澤民時期提出「社會主義市場經濟」，將市場確立為資源配置的重要機制。胡錦濤年代則以「科學發展觀」為政策核心，強調成長品質與社會均衡。
在那個階段，政府工作報告經常涉及具體制度議題，例如金融改革、國企改革、財稅改革、住房制度改革與匯率改革。某種程度上，這些文件不只是政治宣示，也像是一份年度政策清單。
但近年的政策語言開始出現變化。與十多年前相比，「改革」與「市場」的語言比重有所下降，而「安全」、「高質量發展」與「科技自立自強」逐漸成為新的高頻詞彙。以2013年的政府工作報告為例，「改革」一詞曾多次出現，而近年的報告中相關表述則相對減少。
這種語言變化並不意味改革完全消失，但確實顯示政策討論的重心正在轉移——從制度改革，轉向宏觀戰略與發展方向。問題在於，在經濟治理中，發展是目標，而制度改革通常是實現目標的重要路徑。當政策文件越來越強調方向，而較少討論制度調整時，其功能也就逐漸從「政策設計」轉向「政治宣示」。
「新質生產力」：高度概括的政策語言
今年中國政府工作報告中最引人注目的新概念，是「新質生產力」。這一概念近年由中國最高領導層提出，主要用來描述人工智慧、半導體、高端製造、新能源與數位經濟等產業，被視為未來中國經濟轉型的重要動力。
但從政策分析角度看，「新質生產力」仍是一個高度概括性的概念。它指向技術創新與產業升級，卻尚未對制度安排提出明確說明，例如政府與市場之間的角色如何調整，產業政策與市場競爭如何平衡。
因此，「新質生產力」更像是一個戰略方向，而不是一套具體政策框架。它在政治語言上具有高度包容性，可以涵蓋各種科技與產業政策，但政策操作性仍然有限。
當結構性問題浮現
中國經濟目前面臨的挑戰，其實並不難辨識：房地產市場長期調整、地方政府債務壓力上升、人口老化加速、內需動能不足，以及民營企業信心下降。
這些問題大多涉及更深層的制度安排，例如地方財政體系、國企與民企的競爭關係、金融市場結構以及行政權力配置。
而當制度調整變得困難時，政策語言往往也會發生變化。政策文件不再提出具體制度改革，而是轉向描述宏觀方向與長期戰略。
決策結構與政策語言
這種變化也與中國決策體系的演變有關。過去，中國經濟政策主要由國務院體系主導，因此政策文件往往帶有明顯的技術官僚色彩。但近年來，重大經濟決策越來越集中於黨內高層機構，習近平親自部署、親自指揮，例如中央財經委員會與中央全面深化改革委員會，由最高領導層直接主導。
在這樣的決策結構下，政府工作報告的角色也逐漸改變。它不再是政策設計的主要場域，而更多承擔政策方向與政治訊號的傳達功能。
在高度集中的政治體制中，官僚體系往往形成一種更為保守的政策語言：越抽象的表述越安全，越宏大的敘事越不容易承擔政策責任。於是，在政府工作報告層面，具體制度討論可能減少，而宏觀敘事則更加突出。
政策語言的轉變
從比較政治的角度看，政策語言的變化並非中國獨有。在一些高度集權的政治體制中，當制度改革空間收縮時，官方文件往往會出現類似現象：宏觀敘事增加，而具體制度討論減少。
這並不一定意味政策完全消失，但往往反映政策討論的重心正在轉移。從這個角度看，2026年的政府工作報告，更像是一份方向性文件，而不是一份詳細的政策藍圖。
當制度討論變得謹慎
但或許更值得注意的，不是這份報告說了什麼，而是它沒有說什麼。在改革開放年代，中國政策討論的核心問題往往是：制度要如何調整，才能讓經濟持續成長？
但在今天的政策語言中，制度改革的討論逐漸被「安全」、「發展」與各種宏觀戰略所取代。當一個體制仍然相信制度調整可以解決問題時，它往往會公開討論改革方案；而當制度改革變得敏感時，政策語言往往轉向更抽象的方向。
於是，文件的篇幅可能變得更長，語言也更加宏大，但關於制度如何調整的討論，卻越來越謹慎。2026年的政府工作報告或許透露出一個耐人尋味的訊號：中國並不是不知道問題在哪裡。只是關於制度如何改變的討論，正在變得越來越小心。
※作者為淡江大學外交系中國大陸研究所專任助理教授，台灣自由選舉觀察協會榮譽理事長。