〈民視論壇〉由域內到境外： 論北京當局「零容忍」威權治理的根源與影響

文／中興大學國政所譚偉恩教授

近期生效的《民族團結進步促進法》（以下簡稱「民團進促法」）除了將民族政策加以規範化，更同時將「民族團結」從政策目標轉化為具有法律性質的行政義務，使北京當局得以透過法律語言界定個人的政治忠誠、文化認同，以及是否對共產黨的執政構成威脅。本文指出，《民團進促法》並非純粹的法律制度，而是一種將屬人管轄、政權維穩與境外行政擴權相結合的鎮壓民族主義利刃，其特色是對「非中國人的」民族主義採取「零容忍」的先掣性打壓。倘若北京在國際舞台上的影響力日增，此種「零容忍」的威權治理將對基本人權及民主國家的制度韌性，構成嚴峻挑戰。

一、國家安全的擴張：責任或利刃？

國家安全概念的擴張意謂著政府需要顧及之安全議題變得多元，其責任之重，其難度之高，平民百姓並不容易理解。然而，國家安全概念的擴張也同時代表政府權力的觸角延伸至人民的思想認同、資訊流動、社群組織，甚至是域外言行，可以說是無處不在，其範圍之大，其影響之深，升斗小民難以想像，卻不能不有所瞭解，特別是當威權政體將原屬於文化、教育或社會領域的議題以立法方式界定為國家安全的範疇時，其擴張於管轄領域外之治理權力，將成為潛在侵害個人基本權利的利刃。

二、「零容忍」：看似不合理卻更加精於算計

以北京對新疆維吾爾族行之有年的人權迫害為例，有一個不甚合理的問題值得我們思考一下：為什麼習近平政權寧可承受巨大的國際譴責和西方國家的經貿制裁（例如：新疆棉禁令），也要一無反顧在新疆實施極端、嚴苛、高成本且「零容忍」的鎮壓政策？從傳統經濟學的理性選擇視角來看，北京這麼做實在是得不償失，但忽略帶路倡議的相關政策增加北京對境內事務治理的脆弱性與政治無力感。詳言之，當北京將天文數字的資金、設備，還有國際聲譽投注在「一帶一路」時，這條看似可以說好中國故事與連接外部世界的新絲路悄悄地洩露北京不想被外人看見的瘡疤。這些象徵治理失能或不得民心的故事又多半恰好發生在具有爭議性的管轄領域內，讓北京感到憂心不已，深怕多年努力力粉飾的太平與榮景被外人看穿，進而毀掉它想要成為區域領袖的偉大夢想。2022年學者Sadia Rahman和筆者一起研究中共人權外交及對維吾爾人的鎮壓活動時，發現到這個現象；同年，兩位美國學者（Philip Potter與Chen Wang）發表專書《零容忍》，亦提到類似的觀察，認為北京擴張在擴張其國際勢力的野心之餘，對於境內挑戰共產黨政權的異音變得更加不具備包容性，甚至為了確保在國際擴張時不發生意外，陸續推出壓制任何潛在威脅的「預防性清洗政策」。

在政治經濟學有一種論點，認為政治暴力對外資進出具有負面影響。因此，北京在預見維吾爾族群可能會因為被加諸的人權侵害而出現反抗自己的風險時，選擇採取「事前鎮壓」而非「事後處置」的先掣性行動，作為減少政治暴力強度的方法，進而避免國際投資動盪過大，衝擊中國大陸的經濟。這也就是說，習近平並非是一位不理性的決策者；事實上，反而是極度理性與風險零容忍的威權統治者。他精算事前鎮壓的成本與收益，並將之與不採取先掣性政策的可能損失進行比較，最終做出穩定新疆地區與「絲綢之路經濟帶」推行成功的決斷。

三、昨日新疆，今天台灣？

台灣應將上述維吾爾族群遭遇的悲慘故事牢記於心，並從中汲取教訓。維吾爾人的民族主義之所以觸發習近平政權的安全稀缺症，主要有三個原因：首先，新疆在地理位置上是極具戰略價值的「心臟地帶」。心臟地帶理論(Heartland Theory)若體現於21世紀的地圖，位置將高度與新疆重疊，而新疆又約佔中國大陸六分之一的面積，並與八個國家接壤。可以想見，一旦此區域出現非漢人群體的民族獨立運動，北京整個「西擴戰略」的野心將面臨極大的阻力。第二，維吾爾人的民族主義與泛突厥主義(Pan-Turkism)及伊斯蘭信仰緊扣，它們無論在歷史、地理或文化上哪一個面向，均比「華人的」歷史、「中國的」地理及「漢人的文化」更能讓維吾爾人認同。正因為如此，北京在欠缺懷柔招安的軟權力之下，只能像個大老粗，捲起袖子用拳頭脅迫維吾人吸收一元論的歷史敘事與接收馬列思想。這種劇本其實在西藏問題上已上演了無數回。第三，「零容許」是對民族自決的必要禁斷。今日若不對維吾爾族群殺雞儆猴，明天西藏、香港，乃至台灣便可能先後揭竿而起，產生一波接一波的骨牌效應。

事實上，北京對維吾爾族群的零容忍鎮壓正開始從北京管轄下的「域內」擴張到其無法管轄之「境外」，並隨著本月1日惡質又具法理瑕疵的《民族團結進步促進法》生效，開始對台灣人的民族主義進行鎮壓。從陸權門戶與海權要衝的對比視角進行觀察，台灣人的民族主義對北京共產黨政權的合法性是更具威脅的存在，因此特別難以被習近平容忍。台灣是北京海上絲綢之路的戰略要衝，加上被美國設定為防堵共產勢力的島鏈防守前線，其地緣政治上的重要性絕對不亞於新疆。然而，更值得吾人銘記於心的是，維吾爾人的民族主義聚焦在文化、信仰、認同散居於不同國家的海外族群，缺乏制度上的「國家化」。但台灣人的民族主義迥不相同，不僅在制度上已是擁有獨立貨幣、課稅、警政、司法、國防、民選國家領袖等六大系統的國家，更在政府的合法性與人民基本權的維護力上優於北京的威權治理。職是之故，相較於疆獨，台灣人的民族主義對習近平來說，不只是難以容忍，更是盲刺在背。

北京在今年7月1日施行的《民團進促法》是強化版的鎮壓「非中國人的」民族主義政策。這部惡法的問世，標誌著北京將其在新疆成功的「零容忍」先掣防衛機制升級並擴張於「境外」，作為遂行打壓台灣人的民族主義利器。詳言之，在新疆，北京透過高牆與實體監控對維吾爾人進行「再教育」；但面對台灣，這片不在其暴政與實力支配下的民主國度，北京改以「域外管轄權」及「效果原則」來擴張它的威權治理，試圖壓制台灣具有主體性之任何言論與行為，遂行其預防性清先的政治需求。清楚可見，《民團進促法》（特別是其中的第63條）是在為北京對台灣實施經濟封鎖、定點制裁、個人跨境引渡，甚至是更高強度的政治暴力行動，預先鋪設國內法和國際輿論的一種準備。

四、結語

中國越是追求大國的地位，它對非中國人的民族主義遲動及挑戰政權合法性的夏慮就越大。2026年的《民族團結進步促進法》不是一個孤立的立法事件，它是北京將「新疆模式」的零容忍安全邏輯，透過看似合於國際法的域內立法包裝，刻意投射到海峽對岸與全球涉台網絡的心機之辭。對於台灣而言，認識到這種被擴張野心所驅動的鎮壓手段，有助於提早準備因應之道和建構自身戰略韌性。

過去關於威權治理的研究多半聚焦於境內事務，忽略北京在投射其全球影響力之際可能產生的安全需求。然而，隨著帶路倡議為北京打開一條鏈接世界的經貿之路，我們意外得見共產黨是如何為了自己的利益與目標，去迫害域內少數民族，鎮壓民族主義。現在，隨著《民團進促法》的生效，吾人可以更加精準地觀察到北京威權治理背後的根源及影響，特別是對既存國際法律規範與民主國家的制度韌性，可能會構成哪些衝擊。本文認為，習近平政權目前採取的國安治理邏輯正呈現由域內向境外擴張之趨勢，為了避免此種趨勢成為阻礙台灣民主發展和國家安全的絆腳石，政府必須開始將實務上可能面臨到的案例進行有系統的建構，同時與其它國家的反應進行資訊交流、經驗分享和比較研究，才能有效抑制《民團進促法》在北京強勢的國際擴張下，創造出大量可能威脅台灣人安全的[不當]執法空間。

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作者／中興大學國政所譚偉恩教授

責任編輯／Giovanni

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