從住者有其屋走向社會住宅的陷阱

台灣從1950年代開始，推動「耕者有其田」與「住者有其屋」，這樣的政策係基於三民主義思想的指導原則，孫中山在100年前民生主義第一講指出，「民生主義就是社會主義，又名共產主義，即是大同主義」。因此「耕者有其田」與「住者有其屋」被視為在實踐社會主義的理想。

在1955年，「行政院國民住宅興建委員會」開始運作，主要任務在於興建中央新村及中央行政機關公務員的住宅問題。在兩年後(1957年)，為推廣興建國民住宅，行政院頒訂「興建國民住宅貸款條例」，並將國宅的興建業務下放至省政府及各縣市政府，此條例執行18年，至1975年為止，總共興建約12.5萬戶各式的所謂「國民住宅」。

國宅政策未竟全功

在1975年，政府訂頒「國民住宅條例」，國民住宅的定義為「由政府機關興建，用以出售或出租與軍、公、教人員家庭之住宅。」因此，國民住宅包括但不限於軍公教輔建住宅。而廣義的出租國民住宅應包括各機關學校、國營事業員工宿舍及國防部眷村的宿舍，依今天的觀點視之，這些公家的宿舍是用以照顧特定對象而非以全民為受益對象的「類社會住宅」。

1982年立法院修正《國民住宅條例》，重新將國民住宅重新定義為「由政府計劃興建，用以出售、出租或貸款自建供收入較低家庭居住之住宅」，增列項目包括獎勵民間興建國民住宅，或者由人民自行購置自用住宅，向金融機構貸款，且由政府補貼部分貸款利息之住宅。

此後政府規劃興建的國民住宅以供出售為主，出租為輔，同時政府補助房貸利息，輔助人民自購住宅，其目的在於落實「住者有其屋」的住宅政策。過去三民主義屬於高中的課程，國父思想列大一必修課程，那一年代的青年學生都被灌輸「住者有其屋」的住宅政策。

1990年代，國民住宅滯銷，癥結在於申購條件限制過於嚴格(限中低收入家庭)，設計及施工品質不如市場上的商品住宅。（取自Google Maps）

在1989年，台灣的住宅市場供應不足，導致房價飆漲，掀起無殼蝸牛運動，抗議群眾夜宿忠孝東路，行政院決定擴大興建國民住宅，並開發淡海及橋頭新市鎮，提高住宅的供給。李登輝總統指示台糖配合興建6萬元/坪的勞工住宅，現在以想當然爾的觀念，那樣的勞工住宅應該非常搶手才對，事實上當時台糖配合政策興建的平價勞工住宅的銷售情況並不理想。

國民住宅的售價反映建造成本，對市場上的商品住宅造成制衡的作用。到1990年代，國民住宅滯銷，癥結在於申購條件限制過於嚴格(限中低收入家庭)，設計及施工品質不如市場上的商品住宅，商品住宅與國民住宅價差有限，沒有資格的限制，也不必排隊等候，許多購屋者因而選擇購買商品住宅。

基於國宅滯銷的經驗，再加上新自由主義思潮的崛起，我國政府於1999年底決定停止興辦國民住宅，從此商品住宅失去國民住宅的制衡，房價像是脫韁的野馬，在草原上奔馳，而政府打房像是拔掉大牙的老虎，在2010年代以後，房價蠢蠢欲動，累積上漲的能量，造成很大的民怨，對政府形成很大的壓力。

國宅政策劃大餅

從1976年至1999年期間，政府曾規劃要興建至少114萬戶的國民住宅，相關計畫洋洋灑灑，列舉如下：（1）1975年「國民住宅六年興建計畫」(1976-1981)，規劃由政府直接興建國民住宅約10.5萬戶；（2）1979年國民住宅興建計畫納入「十二大建設」中，擴大為「十年國宅計劃」(1980－1989年)，規劃由政府直接興建國民住宅60萬戶；（3）1982年第一期「四年國宅計畫」(1982-1985)，規劃由國家直接興建國民住宅10萬戶，民間興建14萬戶，兩者合計24萬戶；（4）1991年「國建六年計劃」(1990-1996)，由內政部推動淡海新市鎮與橋頭新市鎮，規劃由政府直接興建國民住宅20萬戶。

然而，政策執行不力，加上土地取得困難，實際上完成者僅約18萬戶，計畫與執行之間落差相當的懸殊。相形之下，迄今新加坡在1959年脫離英國統治後，興建超過100萬戶的公共組屋，瑞典政府在1965-1975年期間完成興建100萬戶的公共住宅，在冷戰時期的西德政府興建超過1,000萬戶的社會住宅。台灣的國民住宅規模與新加坡的組屋、德國的社會住宅與瑞典的公共住宅數量上相比，簡直是天壤之別。

住宅政策髮夾彎

鑒於台灣的房價太高，年輕人買不起，於是政府參考新加坡、香港、英國與德國的經驗，興建只租不售的社會住宅，自2011年「住宅法」通過後，社會住宅開始上路，由於起步晚，規模遠遠落後先進國家，為照顧年輕人及經濟或社會弱勢者，社會住宅確有其社會安全上的必要，然而經驗顯示政府興建只租不售的社會住宅並無助房價的調控。

從2012年起，我國政府數度修訂「平均地權條例」，試圖遏止房市投機，厲行實價登錄、房地合一稅，並納入管理預售屋、限制換約轉售，解約申報須登錄，重罰炒作行為，建立檢舉獎金制度，管制私法人購屋售屋等諸多措施，然而事後均證明打房政策總是雷聲大雨點小，並無助於政策目的之達成。

鑒於台灣的高房價引起年輕人的抱怨，於是政府更推出「青年安心成家購屋優惠貸款」升級方案上路，由政府補貼貸款利息，給予5年償還本金的寬限期，延長貸款期限為40年等，這項政策頗受年輕人的歡迎，滿足年輕人購屋的願望。根據財政部統計資料顯示，自2023年8月上路至今年5月止，新青安房貸累計撥貸57,980件、撥貸金額達4,281.3億元。為房市帶來了一波新的買氣，房價仍然狂飆不已。

公共組屋的典範

新加坡從1965年獨立建國迄今，人民行動黨長期執政至今，人民行動黨是信仰社會主義的政黨，卻厲行的國家資本主義。在中國改革開放初期，李光耀曾經告訴鄧小平，中國的改革開放要利用資本主義的手段，才能達成社會主義的理想。

新加坡前總理李光耀認為，房屋所有權普及化可以讓每一位公民與國家利害相連，也能讓華人、印度人和馬來人等3大族群關係更加緊密。新加坡政府以配額制度，確保每個組屋區的人口比例能夠反映新加坡人口的組成，避免形成種族的隔離。

新加坡的公共組屋。（圖片摘自維基百科）

台灣在推動社會住宅時，許多人以新加坡的組屋與英國社會住宅為師，讓人產生大多數的新加坡人與英國人租房不買房的錯覺。然而，新加坡一向擁有規劃良善的「居者有其屋」政策，提供可負擔得起住房，幾乎所有的新加坡人在退休前，都會擁有自己的住房。新加坡的常住人口為563.87萬人，其中347.2萬人(61.6%)屬於本國公民，新加坡公民的自用住宅率超過90%，成為政府住宅政策的典範。

在另外一方面，香港公共住宅以出租為主，「居者有其屋計畫」為輔，依據在線資料庫Numbeo所提供的2021年全球主要城市之房價與家戶所得比，香港為45.71高居全球第三，有人將香港的房屋政策判定為完全失敗，並主張以新加坡為師，香港政府亦試圖見賢思齊，推行「以置業為主導」的房屋政策，並宣稱「某程度上是走新加坡模式」。

在1980年代初期，英國的社會住宅數量到達700萬戶的高峰，在保守黨柴契爾夫人首相執政時，鑒於國營社會住宅制度的僵化，而開始推動right to buy與help to buy的住宅政策，將部分的社會住宅去公有化，甚至進一步衍生出後來的buy to lent政策。截至最近的數據顯示，英國的住宅自有率約65%，剩下約400萬戶的社會住宅，主要由政府和住房協會負責管理和營運，為低收入家庭、老年人、殘障人士與其他有特殊住房需求的人士提供出租住房。

組屋落實行動方案

從1960年以後，新加坡政府使用公有土地，依照人民各種不同層次的需求，興建大量的組屋，再以優惠價格出售或出租給一般人民，出售對象為首次購買住宅的人。組屋讓購屋者享有安定的生活，長期穩定的住房成本，通過支付房貸而擁有房產，並且隨著時間的推移，享有房產可能會的增值，而免受通膨的影響。

當組屋使用一段時間後，不再使用或者需要換房時，原屋主可以轉售給其他符合條件的購買者，雖然房產有長期上漲的趨勢，但每一套組屋擁有99年的使用權，到期後必須歸還給政府，轉售價格會受到剩餘使用年限的影響，若再以轉售所得購置新組屋，就可以再擁有新組屋99年的使用權。

新組屋只有新加坡公民才可以申請購買，須符合年滿21歲、2人以上的小家庭和月收入約台幣18萬元以下等條件。單身未婚者，則要年滿35歲，且只能購買二房式靈活單位，且不能位於成熟組屋區。根據以上的條件規定，幾乎80%以上的新加坡公民都有資格買組屋。

舊組屋轉售沒有以上類似的條件限制，只要是新加坡公民和永久居民就能購買。近一、二十年來，大量湧入新加坡的移民持續擴大舊組屋的需求，帶動舊組屋價格的大幅攀升。從2007年起，為減少換屋套利的投機行為，新組屋的售價參考二手舊組屋的市價，反映部分的市場行情，以致於新組屋的售價水漲船高。

新加坡組屋只能「自住」不能出租或做為其他用途，屋主擁有及實際居住至少滿5年才能轉售給符合購買組屋資格條件的人。若未滿5年出售者，只能由政府照價收回。同時，1個家庭只能擁有1套組屋，如果要購買新組屋，就必須退出舊組屋，以防止有人為囤房與炒作的投機行為。

新加坡的組屋租售並行，也可以先租兩年再買，租賃期間繳的租金可以折抵部分的房價，算是購屋的頭期款。新加坡政府對低收入家庭提供購買組屋的津貼，最高有相當新台幣約400萬元以上的補助。

在新加坡，結婚生子的年輕人有優先承購或承租組屋的權利，組屋的房價大約比商品住宅便宜很多，大約是市價的40%~60%之間，同時提供優惠補助、貸款及利率，這樣的住宅政策實質鼓勵年輕人結婚生子。

公積金與房產稅

新加坡政府成立中央公積金制度(CPF)，透過強制儲蓄手段，每月薪資須扣除20%繳交至公積金帳戶，雇主配合提撥17%，政府未有相對提撥的負擔，公積金可用於購買自用住宅、支付醫療保險。任何人要買自用住宅，即可以個人的公積金支付購屋的20%頭期款，剩餘的80%房屋價款，以中央公積金的貸款支付，再分期按本息攤還。

新加坡組屋的價格有長期上漲的趨勢，影響房價的因素包括市場供需、地方建設、經濟發展以及房屋的使用剩餘期限。市場上的商品住宅通常擁有永久產權，相對比較豪華，價格也比較高。近年來新加坡飽受房價上漲之苦，政府也祭出打房政策，提高買房的印花稅。

新加坡組屋只能「自住」不能出租或做為其他用途，屋主擁有及實際居住至少滿5年才能轉售給符合購買組屋資格條件的人。（美聯社）

新加坡的房屋每年繳付房產稅，從2010年起新加坡政府推行房產稅改革，以房屋年值（annual values，簡稱AV）為基準，採取累進稅率，訂有免稅額，所謂房屋年值並不是房價，而是該房屋的評定年租金，減去家具、裝修以及維護費用的估計值。

稅務機構通常會保守低估組屋的年值，以減輕組屋居民的房產稅壓力。住在一房或二房式組屋的中低收入家庭受益於免稅額，通常不需要繳付房產稅，而非自用的豪宅則被課以懲罰性的重稅，扮演了羅賓漢式劫富濟貧的角色。

迄今在新加坡，約90%的公民擁有自有住宅，約80％的公民住在政府興建的組屋。新加坡政府興建住宅比例以及自有住宅比例，兩項重要指標均高居全球之冠，即便是共產國家，恐怕也沒有這麼高的比例。

買房養老安享退休生活

新加坡的住宅政策兼具「住者有其屋」與「買房養老」的政策目標，組屋已不是單純的生活基本需求，而是具有社會安全保障的功能，前者提供年輕人負擔得起的住宅，後者作為老年人退休生活的保障，因此房價必須維持平穩，足以抵抗通貨膨脹。政府的住宅政策通常要在兩個政策目標之間取得平衡。

新加坡組屋使用權訂有99年的期限，在期限屆滿後，房屋必須歸還政府，因此組屋愈接近房契到期之日，它的價值就會遞減，最終殘值歸於零。依規定，當組屋剩餘時間不足30年時，購屋者不准動用公積金支付房屋價款，當剩餘時間不足20年時，就不再提供房屋貸款。

在高齡組屋剩餘時間至少仍剩餘20年時，屋主可以通過「屋契回購計畫」，將組屋賣回給政府。然而，近來有些買家願出高價購入高齡組屋，其目的在於進行一場賭注的遊戲，預期這些高齡組屋被納入「選擇性整體重建計畫」時，能夠領取相對優厚的補償金。由此可見，新加坡組屋政策具有完整的配套措施，以實踐「住者有其屋」與「買房養老」的政策目標。

空間規劃設計

新加坡政府鼓勵三代同堂，因此組屋並非全然為小坪數，有單人房、二房、三房、四房、五房及六房等不同的房型，其中以四房者比例最高(約佔40%)，有75%的新加坡人口居住於4房以上的組屋或私有住宅。

新加坡的組屋區通常會處在大眾運輸的重要節點上，社區與捷運站及巴士站共構，而且組屋區通常會有一定的人口規模，設有托兒所、幼兒園、安親班以及鄰里型的公立中小學等，學校走路可及，學童上下學相當地方便。

組屋區通常會規劃社區商業設施，每個組屋區會有小販中心、飲食中心或購物中心，並規劃公園、綠地、兒童遊樂場、廣場與運動場所等公共活動的空間，形成所謂的生活圈。

結語

在第二次世界大戰結束80年以來，人口從農村地區往城市集中，新增的人口有住宅的剛性需求，如何解決城市移入人口的居住問題是城市治理的重要挑戰。而在全球化的時代，如何解決外來新移民的居住問題，則已提升至國家治理的層面。

統計數據顯示，2009~2017年期間，我國新建住宅平均一年開工量約7.7萬戶，從2018年後就突破到10萬戶以上，一路攀升到2023年的14.6萬戶；全國待售新成屋於2023年已突破9萬戶，可見台灣住宅供給並未短缺。高房價的癥結在於市場機制失靈，政府又沒有足夠的存量，不具備定義房價或房租的能力。

我國政府透過新訂或擴大都市計畫，持有大量的可供建築土地，卻以標售土地充實財源，助長房價的飆漲，再加上房地產的競租與尋租現象，有錢人集中住在蛋黃區，造成社會貧富階級的隔離，埋下更大仇富的因子，產生年輕人對社會的疏離感。

過去香港推行以出租為主的公共住宅，放任住房交易市場，導致房價家戶所得高到令人咋舌，中等收入的家庭40幾年不吃不喝，才能買得起中價位的住房。相形之下，在新加坡，土地大多屬於公有，政府利用公有地，直接興建大量的平價組屋，確保每一位公民擁有穩定和負擔得起的住宅，滿足居民的基本生活需求，營造安全、舒適和機能完整的居住環境，讓社會階級與族群混居，促進整體社會的和諧，強化居民的凝聚力及歸屬感。

新加坡政府鼓勵自購住宅，組屋去公有化，讓住者分攤建造成本，不致於成為政府的財務負擔，亦使得新加坡的公民具有工作就業的動機，這樣的組屋政策堪稱實踐「住者有其屋(A home for everyone！)」與「買房養老」的政策目標。

※ 作者為國立陽明交通大學榮退教授、台灣產業科技推動協會副理事長