日本制度可借鏡，為何臺灣就是辦不到？
近日，臺灣政壇的兩則重磅新聞都和「國會助理費」有關：
一是新竹市長高虹安於任職立委期間，因涉嫌虛報詐領助理費用遭北檢起訴，因近日高院二審宣判結果與一審在法規認定與相應量刑上均有重大出入，引發輿論熱議。
二是立委陳玉珍提案「助理費除罪化」修法，但由於其內容幾乎等同將公費助理薪資「私有化」且無監督機制，不僅引發跨黨派的立委助理群起連署抗議、連同黨的立委（院長）都發新聞稿「勸退」。
這兩則備受輿論關注與熱議的新聞，事實上都指向兩個更根本的問題：臺灣現行的國會助理制度有哪些弊端？又該如何進行改革？
要回答上述問題，我們需要先從釐清問題的本質開始、並循脈絡找到國際借鏡：
「除罪」不能因人而異：透明公開、標準一致
首先，綜觀近期兩則「助理費」相關爭議新聞的共通之處，筆者認為並非單純的法條適用與政黨鬥爭而已，更是社會對現行國會助理制度「不透明」的長期不信任。
舉例來說，支持「除罪化」者多半主張，現行制度將「行政疏失」與「貪污刑責」過度連結，不僅導致民意代表與其助理承擔過高風險，且在司法實務的判決上，容易出現標準不一的狀況，甚至有「政治辦案」之嫌；反對者則質疑，在資訊揭露與制度監督不足的情況下，輕易「除罪鬆綁」只會讓立委更加容易「濫權」，同時嚴重危害國會助理群體的勞動權益。
兩方看似劍拔弩張的對立背後，共通點其實都是對現行制度的不信任 ──前者擔心動輒得咎、遭政敵藉機清算；後者則顯然對立委諸公們的「自制能力」深表懷疑。
那麼，要怎麼解決國會助理制度的「信任危機」？在如今高度對立的兩方陣營中，能否找到彼此都能接受的平衡點？
這個問題，其實在日本早有答案：用充分的資訊揭露取代「重刑威嚇」，並用清楚的制度化規範取代「議員自理」，同時能夠保障國會助理的專業性和勞動權益。
以下，我們就來看看日本的國會改革之路：
日本前例：重新界定國會人力的公共性
在內閣制的日本，其國會議員的權力更甚臺灣，也無疑曾經歷過檯面下交易盛行、國會助理宛若議員「家臣」或「白手套」的年代。
其現行的「國會公費助理（公設秘書）制度」，亦非橫空出世，而是自 1990 年代漸進式政治改革的重要一環：面對金權政治、派閥運作的弊端造就嚴重的國會／政府信任危機，日本政界最終選擇以制度化的方式，重新界定國會人力的「公共性」 ──簡言之，日本的國會公費助理（公設秘書）與其說是議員的「私人員工」，在制度改革後其實更接近人民的「專業公僕」。
當前日本每位國會議員，均得配置 3 名公設秘書，其薪資與福利由政府預算撥款負擔：其中包含一名「政策擔當秘書」與第一、第二「公設秘書」，須通過國家考試或具備一定年資與專業背景。
至於議員若有額外的助理需求，則可自行以私人身份聘用「私設秘書」，納稅人無需為其負擔任何費用。
這項安排的意義，不僅精簡了公費助理人數（臺灣立委公費助理達 8-14 人） ，更重要的是明確將「政策專業」內嵌進國會運作，且要求其高度專業化。
此外，日本亦逐步建立完整的配套制度：限制公設秘書不得兼職、不得聘用特定親屬、禁止利益輸送，並定期公開秘書的姓名、類型、雇用期間與工作地點，使其成為可被社會監督的公共職位。
換言之，日本的國會議員除非「刻意為之」，否則根本無需擔心會因助理費用問題導致訴訟纏身 ──前提正是其已高度制度化及透明化。至於少數習慣以「慣老闆心態」管理幕僚的日本國會議員，日本政壇上也不乏拿高度專業化的公設秘書沒轍、反而「踢到鐵板」的案例。
台灣現狀：從非民選到民主化後的制度失衡
反觀臺灣現行國會助理制度的形成，則與立院權力結構與政治體制的轉變密切相關，以下分三階段簡述：
第一階段：在威權體制下的非民選時期，由於「國會」的角色實際上是行政體系的附屬機構，立法與監督功能十分有限。此一時期的「助理」因此多屬行政支援性質，工作內容以文書處理、聯絡協調與會務支援為主，並未被視為獨立的政策專業人力，相關人事與經費管理亦高度集中於體制內部，社會監督更是有限。
第二階段：隨著 1990 年代民主化進程與立法委員全面改選，國會的角色也發生根本性的轉變。民選立委必須大量接觸選民、大眾媒體，並與不同政黨的對手競爭，其立法、監督、選民服務等工作量均大幅增加，此時國會助理遂成為立委不可或缺的人力。此一階段，助理的功能快速擴張，涵蓋政策研究、質詢準備、選民服務、媒體應對等多重角色，但制度設計卻未同步調整 ──助理仍普遍被視為立委「個人聘用」的人力，而非正式的公共職位，導致職務定義、資格門檻與薪資結構高度「彈性」、因人而異。
第三階段：進入 21 世紀，台灣社會已歷經 3 次政黨輪替，助理制度卻開始成為政治與司法爭議的焦點。由於國會助理的薪資來源為政府預算、屬於公帑，但其聘用資訊卻不對外公開、核銷制度複雜且監督不足，造成地方與中央民代涉入「人頭助理」與助理費挪用等案件屢見不鮮，在在暴露出制度性缺陷。
綜上所述，臺灣的國會助理從非民選時期的「行政支援」角色，到民主化時期開始承擔高度政治與政策功能，其相關制度設計、薪資待遇與任用標準⋯⋯卻均始終未能回應其權責的變化，遂造成當前改革爭議的結構性根源。
日本月亮「明明比較圓」，臺灣卻為何難以仿效？
其實，臺灣國會助理制度從不缺乏改革倡議 ──公民團體、立院助理工會、部分改革派立委與學者，皆曾主張臺灣應引入日本（或英美）的制度改革精髓。然而真正有意義的改革，為何在臺灣卻遲遲無法落實？
筆者認為，主因可能在臺灣政壇相較日本的 3 項結構性限制：
臺灣立委的角色定位仍高度偏向「服務型政治」：對多數區域立委來說，質詢監督與法案審議提案等固然重要，但透過大量選民服務「固樁」、能夠順利連任才是任期核心。也因此，其助理職責往往非常「多元」地涵蓋政策、選民服務與行政支援，且經常以後者為主，難以如日本般明確區分政策型與行政型職責。
臺灣國會議員（立委）能動用的資源相對有限，與內閣制且有成熟官僚支援體系的日本國會自然無法同日而語，助理因此往往成為「高度彈性」的補位角色，增加制度標準化的難度。現實層面上，要「顧選區」的民選立委日常開銷其實很大，不分區立委上繳黨庫的分擔金也經常令人捉襟見肘。
民眾對「國會助理」這個職業的認知普遍不高、信任更未建立，加上朝野立委諸公經常得面臨改選、罷免或被輪替的危機，國會助理的聘用邏輯也因此各異。在資訊揭露不足、利益衝突規範未完備的情況下，若直接照搬日本制度，對一般民眾和當事人（立委）而言，顯然都有「曲高和寡」之虞。
我們對國會助理的期待與想像，究竟為何？
綜上所述，若臺灣真欲借鏡日本經驗，筆者認為「改革順序」將比「改革內容」更為重要：
首先，建立助理職務分類與最低資格門檻，特別是政策型助理，以避免所有助理職務均被「模糊化」處理。
再者，應強化聘用與薪資資訊公開：包括職務類型、雇用期間、是否具親屬關係等，使制度回歸可被監督狀態。
第三，明確規範利益衝突與兼職限制：以制度性規範與資訊充分揭露取代刑法，作為主要約束工具。
最後，在上述條件逐步落實後，再來重新討論刑責與行政責任的比例問題，而非目前所謂直接除罪化的「本末倒置」。
臺灣是否能仿效日本國會助理制度，答案並非單純的「可以或不可以」，而是所謂的改革是否願意直面問題本身。
筆者由衷認為，在制度尚未透明、權責尚未清楚之前，「除罪化」實在難以被視為「改革」；唯有當助理制度被真正視為公共服務的一部分，而非政治人物的附屬資源時，臺灣才可能走向與日本相近的治理模式。
國人對國會助理的期待與想像究竟為何？國家考試需要設置國會助理證照嗎？這不只是國會助理費用報銷的問題，更是台灣民主制度能否更加成熟的試金石。
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