〈府城廣角鏡〉中央政府總預算案，不是總統說了算

■林騰鷂

中華民國一一六年度中央政府總預算案已由行政院完成編列，歲入約三點八兆元、歲出逾三點六兆元，行政院並強調，在近年稅收增加下，可達成零舉債、收支平衡，並持續推動軍公教加薪、科技投資、國防建設及社會福利。若再加上中央政府國營事業總預算及非營業特種基金預算，中央政府整體預算規模已接近十一兆元，也日益迫近我國全年國內生產毛額（ＧＤＰ）的一半，其影響遍及國家發展、產業競爭、教育文化、社會福利、國防安全及世代財政。

真正值得全民關心的，不只是預算規模創新高或零舉債，而是這筆龐大的人民納稅錢為何如此配置？是否符合國家整體利益？人民是否有充分知情及監督的機會？

令人注意的是，此次總預算案尚未送達立法院，賴清德總統即在總統府聽取行政院簡報，並就總預算十大重點作成裁示，媒體更以「總統拍板總預算十大亮點」作為新聞標題。此一政治運作方式，從憲法制度來看，並非妥適！

因為，依憲法及增修條文，行政院是國家最高行政機關，中央政府總預算案是依法由行政院編製並提出，行政院長並應率同各部會首長向立法院負施政責任；立法院則代表人民行使預算審議權，決定每一筆公共支出的用途。總統固然是國家元首，但並非預算法所定之總預算提出機關，也無須就中央政府總預算向立法院負施政報告責任。

因此，若總預算形成過程過度集中於總統府，由總統「拍板」、「裁示」，容易使外界誤認行政院提出總預算案須先經總統核定，不僅模糊行政院作為最高行政機關的憲法責任，也可能弱化立法院公開辯論與審議預算的憲法功能，使行政、立法之權限分工逐漸流於形式。

民主政治的核心，在於人民有知的權利，政府有說明的義務。政府預算不是行政機關自己的錢，而是人民共同負擔的公共財政。行政院有責任向全民完整說明重大支出的政策目的、成本效益及財源依據；反對者也應提出具體替代方案，而非僅止於政治口號。唯有充分公開辯論，人民才能真正了解不同政策選擇。

事實上，《預算法》第五十三條第一項早已規定，立法院審議總預算案時，得限定議題及人數，進行正反辯論或政黨辯論。然而，此一規定多年來從未真正落實。行政院多以記者會單向說明，立法院則直接進入委員會及院會審查，人民看到的大多只是零星新聞與政治攻防，而非完整的政策辯論。面對如此龐大的公共資源配置，人民反而最不了解。

因此，中央政府總預算案送達立法院後，應建立公開預算辯論制度。可由行政院長率同財政部、主計總處及相關部會公開說明預算編列理由，各主要政黨則推派代表，就歲入估算、重大建設、科技與國防投資、社會福利、減稅政策及財政紀律等重大議題公開辯論，全程由國會頻道及公共媒體直播，讓全民共同監督。

公開辯論不是增加政治對立，而是提升民主品質。行政院必須以數據說服人民，在野黨也必須提出可供比較的替代方案，人民才能據以判斷政策優劣，立法院亦能在充分討論後作成審議決定，真正落實財政民主。

近日立法院長韓國瑜倡議建立總統赴立法院國情報告制度，值得肯定。然而，真正攸關人民權益最深的，仍是每年高達十兆元以上的中央政府整體預算。若缺乏公開、充分的預算辯論，再好的國情報告，也難以落實財政民主與責任政治。

中央政府總預算，不是行政院的預算，更不是總統的預算，而是全體人民的預算。憲法將預算提出權交由行政院，將審議權交由立法院，就是要透過公開辯論、充分監督與責任政治，確保每一分人民的血汗納稅錢，都接受民主程序的檢驗。

憲法所保障的是『行政院提出、立法院辯論、人民監督』的預算程序，而不是『總統裁示、行政院執行、立法院背書』的決策模式！

預算可以有不同政策選擇，但不能沒有公開辯論；政府可以提出政策主張，但不能形成「總統拍板預算」的政治印象，而弱化行政院依法提出預算，以及立法院依法審議預算的憲法程序。

唯有回歸憲法秩序，由行政院提出、立法院公開辯論審議、全民共同監督，才能建立人民對政府的信任，落實財政民主與責任政治。

（作者為東海大學法律系退休教授）