台灣需對「人道走廊」未雨綢繆

「人道走廊」（humanitarian corridor）的概念，出現於1990年代的波士尼亞戰爭（Bosnian War），直到北約（NATO）與介入之前，並無有效的國際組織能維持安全，也難以維持對各方的約束。人道走廊作為臨時的非軍事地區，旨在允許基於人道主義，確保救援組織或難民得以安全進出和離開地區，通常人道走廊也會被設定為禁航區（no-fly zones）或禁駛區，以確保非軍事人員進出的安全。

思考人道走廊的議題並非是從失敗主義出發，對於不能堪負戰爭勞頓，或是身心狀況不佳者，離開戰區有助於減少區域內資源的消耗。給予老弱婦孺更好的照護環境，疏導社會壓力與情緒，也有助於營造有能者專注守土的條件。如果有條件建立人道走廊使需要協助的非軍事人員離開戰區，並無損於公民美德，而且還能顯示台灣是能尊重多元價值的民主國度。

人道走廊建立條件不易

從21世紀以來重大的國際衝突來看，人道走廊的建構確實需要許多主客觀條件。大多數有一定能效的人道走廊的建立有五個條件：行為者的主權是被國際普遍承認的政治實體，地區主要大國介入並有能力設置禁航區，交戰者之間的行為被認定為國際衝突，以及國際組織的行動能受到各方認可，且能維持人道走廊之準則與秩序。

以近期發生的「以色列-巴勒斯坦」衝突為例，其交戰的雙方分別為以色列和恐怖組織哈瑪斯，而非巴勒斯坦自治政府，因此行為者的身份便成為西方國家之間的歧見。10月27日的聯合國大會緊急會議通過決議，呼籲「立即實現人道主義停火」，部份歐洲國家領導人呼籲建立人道走廊，但是這項不具約束力的決議遭到以色列和美國的反對，而且反對設置禁航區。該決議在聯合國193個成員國的表決獲得120 票贊成、14 票反對、45票棄權，歐洲國家部分，法國投贊成票，德國、義大利和英國投棄權，而奧地利則是反對票，便是對恐怖組織有所疑慮。

2011 年開始的敘利亞內戰期間，也曾多次提議或設立人道走廊與安全區（Safe zones），由於涉及地區大國的意願而未能設立禁航區，人道形式因此迅速惡化。土耳其和敘利亞反對派提議建立包括敘利亞北部部分地區的安全區；然而，美國和其他西方國家並不願意接受這些計畫。隨著伊斯蘭國（Islamic State）從伊拉克發展到敘利亞北部，美國才與土耳其就安全區進行談判，但是仍未能設立禁航區。由於人道走廊設置的失敗，後續數年之間，將近500萬人離開敘利亞。截至 2015 年 12 月 21 日，估計已有 50 萬敘利亞難民進入歐洲，其中 80% 經海路抵達，當時的地中海難民悲歌令人感觸至今，隨後由於難民問題的負荷未能妥善分配至各國，成為歐洲的極右派崛起的背景之一。

2008年高加索地區的喬治亞發生的南奧賽提亞（South Ossetia）衝突，聯合國等國際組織在俄國的阻擾下難以介入人道活動，包括人道走廊的建置；俄烏戰爭期間，俄國也不時以《黑海穀物協議》（Initiative on the Safe Transportation of Grain and Foodstuffs from Ukrainian ports）威脅西方國家，只要俄國的船艦遭受損失，便不時以此為籌碼。自從於2023年7月退出以來，俄國在黑海和多瑙河港口摧毀了30萬噸糧食，在17次襲擊中擊中了6艘民用船隻和150個設施。 直到10月下旬，才在西方國家的掃雷工作下完成航道的清理作業。

黑海協議經驗　需要協調周邊國家

面對兩岸潛在的威脅與衝突，若從最壞的情況謀劃，台灣不免得為人道走廊未雨綢繆，在人道考量之外，倘若台灣的半導體產業仍保有相當價值，或許也是呼籲建立人道走廊的籌碼。但是面對地緣政治的現實，關鍵的第一步是得到美日雙方的意願和能力，以美日為核心逐漸建立地區國家的協調機制作為壓力，才有可能採取黑海模式建立部分通暢的可能。

與日本防衛省有關連性的「日本戰略研究論壇」（Japan Forum for Strategic Studies）在2023年7月中就中共2027年犯台一事進行兵棋推演，其中也談及台灣與日本之間缺乏安全的溝通機制，即使在美日之間也未必能有立即的反應動作。美國國務院前日本處長馬赫（Kevin Maher）也表示：「我們必須等待日本首相宣布這是一場對日本的武裝攻擊，在這樣的情況下得等上2週。」馬赫表示，東京必須先宣布這是一場對日本的「武裝攻擊」，但日本若是想要避免衝突而延遲做出這類宣布，確實會讓美國綁手綁腳。

2023年10月30日發佈的「TTX區域安全兵棋推演」指出，台海戰爭將受到國際及區域行為者的影響，任何外援皆可增加勝率，尋求國際組織介入調停亦是可能選項。根據該份報告，中共若採取傳統軍事行動的代價最高，困台最省事。對美國而言，嚇阻最實惠。對台灣而言，軍事不對稱，民心較脆弱，社會易動搖。換言之，中共若採取困台手段製造台灣的人道問題，便能加速民心瓦解和社會動搖，若進一步以「台灣是中國的內政問題」的一貫思路，作為主導人道走廊的議題控制權，更將是周邊國家需事前推演和協調的命題。

台灣四面環海，海上人道走廊的開設與維護並不容易，如果中共允許建立的是往海峽西岸另一側的通道，反將成為台灣的難題。（張哲偉攝）

人道問題或成為中共困台工具

人道走廊的協調與準備工作或許不能光明正大進行，但應當作為重要的兵推科目。例如：估算台灣的醫藥品庫存，慢性病與長照醫療對象能夠維持多久的照護，倘若爆發民怨該如何對處，會不會成為中國策動台灣社會分裂的因素。對於已逐漸認同開放與多元社會意見的台灣而言，已不太可能在臨難時放棄某些族群，而人倫與道德的考量更容易被作為弱點。對於公眾而言，若無人道走廊維持基本物資的運輸，公共秩序的維持和社會心理的承受能力或許才是台灣能否等到國際支持的關鍵。雖然文化與民情不同，不至於迅速發生加薩地區奪取麵粉和基本維生物資的狀況，但是黑道或地方派系是否會趁隙介入，恐怕會是另外的變數。

中國會不會以人道為手段，或許可以考察俄國在俄烏戰爭的行動，俄國即使承諾建立人道走廊，仍未放棄對基輔、哈爾可夫和蘇梅等地的零星攻擊。若以國共內戰的歷史為鑑，也不能排除解放軍以過往的經驗納入戰略作為，1948年5月至10月之間發生的長春圍城戰，解放軍以難民為質，企圖拖垮守城軍民的鬥志，最終成功破城。建立人道走廊與後續可能發生的人道問題，是面對中共採取困台手段的必要腳本。

台灣四面環海，海上人道走廊的開設與維護並不容易，如果中共允許建立的是往海峽西岸另一側的通道，反將成為台灣的難題。中共正在累積環台演習的經驗和能力，屆時將能以人道走廊與圍島攻勢形成兩手策略，迫使台灣人民在前往大陸與堅持固守之間作出兩難選擇，如果沒有外國幫助而只有此一通道，或將使社會情勢更為惡化。誠如白宮國家安全會議前東亞事務主任強斯東（Christopher Johnstone）所言，日本、美國和台灣之間需要迅速建立三邊協調機制，才能於事前決定由誰負責軍事行動和撤離平民等事務。

東海與南海也是人道走廊的救命之海

即使美日台三邊能夠建立前往日本的海上人道走廊，日本也並不是對難民友善的國家，易普索（Ipsos）針對29個國家的「支援難民行動」進行調查，日本敬陪末座，2022年約1萬2500名難民在日本申請庇護僅通過202人的申請，多數民眾並未有留日背景，也未曾在日本有過就業和持有不動產紀錄，更難取得日本的難民申請資格。

南下菲律賓的通道，或許對於文化相近的原住民而言可能性還高一些，但是回顧台灣近年「新南向政策」與移工政策，我們需要捫心自問有無善待菲律賓移工和新住民。2022年的菲律賓維甘市（Vigan）強震，我國代表處捐贈10萬美元，奈格（Nalgae）風災捐助40萬美元。 但是在2023年2月的土耳其強震，僅第一波援助就高達2000萬美元。

面對中國近年來強調對「全球南方」（Global South）的各項動作，全球台灣若要謀劃海上人道走廊，應從加強建構鄰近國家的主體關係完成現實訴求。而今菲律賓與中國發生領海糾紛，台灣應增加投入菲律賓與東協國家的發展議題，從而同等的高度看待東海與南海的救命之海。

※作者為台灣大學國家發展研究所博士候選人