三條線─洪財隆專欄：尼克森震撼和川普震撼竟遙相呼應

早年曾修過國內法學名家楊崇森教授的英美法導論，至今難忘的是他說美國的法律體系很複雜，更從課堂上學到一個很好發音、看似普通卻很受用的英文字issue。亦即一般講的議題、問題，在法律用語卻成了爭點或爭執點（經濟方面當動詞則是發行、發鈔）。

這個月初，針對川普加徵對等關稅（國家別）和中加墨三國芬太尼關稅的合法性疑慮，美國聯邦最高法院舉行口頭辯論，聽取正反意見作為最終裁決依據。由於無論結果如何都影響重大，我特別去看了CNN（美國有線電視新聞網）所做的精彩重點整理（takeaways），並嘗試從中找到有趣爭點。我的心得大致如下：

── 1977年美國國會所通過《國際緊急經濟權力法》（IEEPA），授權總統在國家面臨緊急狀態時，可針對進口加以管制或調節（regulate importation），但手段上能否擴張解釋成包含課徵關稅？

──美國最高法院在若干國內議題，例如裁定拜登政府的數千億美元學貸減免計畫違憲，所引用的「重大問題原則」（major questions doctrine），是否涵蓋緊急狀態下，總統所主責的外交與國家安全議題？此一原則尤指在重大政治或經濟問題上，國會透過立法授權行政機關時必須足夠清晰明確。

── 既然關稅也是稅，按理國內消費者也會因為進口商品稅後價格上升而有所負擔。這樣還能說川普上述關稅政策純屬於外交事務？此外，加徵關稅的主要目的究竟乃在於管制或調節貿易，還是增加稅收（補財庫）？由於茲事體大，是否只是暫時性措施，或許也會成為附條件妥協方案內容？

這些法律爭點就留給美國那九位大法官去傷腦筋吧，我們靜觀其變。倒是在這場口頭辯論中，川普提名的大法官卡瓦諾（Brett Kavanaugh）一再提及尼克森總統在1971年，對所有進口商品加徵10%關稅一事，讓我這個正在鑽研地緣經濟學的人，眼睛為之一亮。

卡瓦諾大法官引尼克森前例的用意無非是要力挺川普。當年尼克森加徵關稅的時候，《國際緊急經濟權力法，1977》（IEEPA）尚未訂定，雄才大略的尼克森其實是先斬後奏，被挑戰法源問題後才訴諸《與敵貿易法，1917年》，援引其中條文「總統可針對進口加以管制或調節」，並被法院支持。作為《與敵貿易法》進階版的《國際緊急經濟權力法，1977》，則原封不動，照錄此一條文。這部分就見仁見智了，因為在這次辯論中，部分即使是保守派的大法官，也暗批川普這種關稅用法確實前所未見。

問題是，當時尼克森為何有此一加徵關稅之舉？稍加探索，也頗能看出這半個世紀以來，美國在國際政經地位的變化，甚至作為霸權領導國家的好處及難處。且把鏡頭拉回到1971年，看看當時美國的處境和尼克森總統在想什麼。

那一年，當老謀深算的尼克森正在規劃如何順利連任時，除了苦思如何儘快結束讓美國陷入泥淖的越戰（1955-1975）之外，當時嚴峻的國內外經濟情勢想必也讓他焦頭爛額。

最要命的是美國該年的通貨膨脹率來到5.8%，失業率更一度衝破6.1%，而且還從十九世紀末以來，首度出現貿易赤字。雖然這筆金額僅僅不到30億美元，對照美國近年來動輒上兆美元的貿易逆差，有如小巫見大巫。但這也預示美國汽車、鋼鐵、造船等製造業基礎開始流失，允為去工業化前奏。尤其是美國眼看日本和德國（西德）等戰敗國，不僅迅速從廢墟中復甦，如今更成為對美貿易順差大國，這種主從易位的心理衝擊理應不小。

其次的困擾則是成立於1960年的「石油輸出國組織」 (OPEC)，從1971年起逐漸發揮功能，先透過集體減產有效止跌、進而提高國際油價。而能源價格出現漲勢，無疑讓美國的通膨壓力雪上加霜。當時美國的通膨壓力主要來自越戰。和美國早幾年打韓戰（1950-1953）乃藉由加稅來負擔軍事費用不同，越戰是透過連年且大規模赤字預算（deficit financing）來籌措財源，更容易引發通膨。

兩年後，由於以阿（敘利亞和埃及）爆發「贖罪日戰爭」，OPEC針對美國等西方國家實施原油禁運，釀成第一次石油危機，並帶來更嚴重的通膨和經濟停滯，不過這是另外一回事。

更大的時代變化則是戰後以黃金─美元本位為運作核心的布列敦森林體系（Bretton Woods System, 1946-1973），也在1971年崩潰在即。這套國際貨幣體系的設計和實際運作非常有意思，各種政策意涵相當豐富，一直到現在都還留有不少體制遺緒和影響力，更可說是瞭解當代國際金融或國際政治經濟不可或缺的參考座標。

為了讓這套固定但可微調的國際貨幣（匯率）體系得以順利運作，美國對各國央行承諾，可在美國所提供的「黃金窗口」，以35塊美元兌換一盎司黃金，並輔以各國貨幣釘住美元。然而，隨著戰後歐亞各國經濟實力快速提昇，加上美國的通膨和越戰因素，以及布列敦森林體系存有內在矛盾（例如各國匯率易貶難升，形同美元持續升值並減損美國產品對外競爭力）等原因，在在使得美國的黃金存量快速減少，從戰後持有世界三分之二到1960年代已不到半數，以致原先美元黃金的兌換承諾愈來愈不可信。

簡單來說，當市面上的美元（供給）愈來愈多，美元也就相對愈來愈不值錢，亦即通膨或購買力降低，各國央行當然會急於想把手中的美元向美國兌換黃金。而當包括瑞士和法國等國家陸續行動或準備這樣做時，尼克森突然在1971年8月15日發表電視講話，宣布以下三大措施，史稱「尼克森震撼」（Nixon shock）。

── 關閉美元與黃金兌換窗口，暫停外國政府以美元兌換黃金的權利。亦即終結布列敦森林體系。

── 凍結工資及物價90日以遏制通貨膨脹。二戰以來首度採取此種價格管制。

── 對所有進口商品加徵10%關稅。用以逼迫各國匯率升值，要知道美元是價值的基準或錨，等於無法直接升貶值，也可視為美國自行放棄此一政策選項（美國委屈感的部分緣由）。

這說明了什麼呢？美國在面對內外問題交迫時，必須優先處理國內關切永遠是取捨鐵則。而尼克森和川普這兩位總統執政，即使時隔已經超過半世紀，彼此之間仍有牽連。說出「美元是我們的貨幣，你們的問題」這句名言的尼克森財長康納利（J. B. Connally, 1917-1993），在說服尼克森何以美國必須採取上述行動時更說：當所有的外國人都來搞（screw）美國，我們的工作就是先搞他們。所以無論是想法或語言，也許康納利才是川普真正的師從對象。

※作者為前公平交易委員會委員（2017年─2025年），奧地利茵斯布魯克（Innsbruck）大學經濟學博士，德國曼海姆（Mannheim）大學國際經濟關係研究所畢業、國立中興大學法商學院（現台北大學）經濟學碩士。曾任台灣經濟研究院APEC研究中心副研究員、民進黨中國事務部主任、國立清華大學社會學研究所「中國研究學程」兼任助理教授等職。著有《壓力下的優雅：喚醒以人為本的台灣經濟》、《隱藏的說客：一名經濟學家與台灣經濟安全、公平、成長的探索之旅》、《邊緣戰略：台灣和區域經濟整合的虛與實》等書，翻譯《克魯曼驚奇》。興趣包含：桌球、西洋棋、脫口秀研究、聽中島美雪的歌。