書摘》美援的內涵與發展
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美援的內涵與發展
韓戰爆發後，美國對台灣的援助轉趨積極，一開始仍是根據「1948年援華法案」而來的「中美經濟援助協定」。1952年1月2日，「中美關於美國國會1951年共同安全法案援華之換文」生效，美援進入另一個階段。
美援的分類，就程序而言，可分為計劃型、非計劃型；就援助方式，可分為贈與、貸款、購買。根據1948年簽訂的「中美雙邊協定」第五條第一款，贈與包括貨物、勞務及其他援助等。依據同條第二款規定，中華民國政府在收到美援華物資，包括貨物、勞務及其他援助等後，須應以等値之中國貨幣，交存於以政府之名義所設立之特別帳戶，此項特別帳戶之基金，則稱為相對基金。
就美援的政策性目的而言，1952年以前，重點在於消極性防止通貨膨脹，而力求經濟穩定，而從1953年直到美援終止，重心逐漸移往工業建設與農業發展。其中計畫型援助，主要提供經濟建設所需的資金與技術協助等費用，項目分配，則以工礦交通所佔比率最為顯著。非計畫型援助內涵，主要是供應民生需求，穩定經濟情勢的進口物資。
1957年美國國會授權美國政府成立「開發貸款基金」，而新增的開發貸款基金在運用上，援助對象不限於政府，包括個人、公司或其他機構，貸款需以美元償還。而依美援貸款性質作區分，美援可分為三階段：（1）1957年前的贈與性援助時期；（2）1957年起的贈與與貸款並行時期；（3）1961年後的以貸款為主的時期。
1965年一般性經援終止，「480號公法」剩餘農產品的援助，則延續到1968年，美援才吿一段落。
美援的應用
就美援提供的項目而言，台灣進口小麥、黃豆、棉花、肥料、油脂、奶粉、麵粉等物資折合超過11億美元，佔美援總數14億8,000多萬絕大多數。這些美援物資的供給，有助於平抑台灣物價上漲的壓力，而在作為工業生產的原料部份，則對紡織業等產業的發展有相當的貢獻。
戰後台灣長期存在的通貨膨脹壓力，在1949年新台幣改革及其配套措施實施後，雖然有所改善。但是，1949年底前後有大量來自中國大陸上百萬的新移民人口，及維持大規模軍事及行政編制的政府稅收不足，通貨膨脹的危機始終沒有解除。除了前述美援物資外，中華民國政府也利用美援相對基金，作各種與軍事防衛建設及行政設施等有關之開支，以免政府因收支不足而影響通貨發行。
受限於當時政府財源不足，無論公營事業、民營事業，乃至政府重大建設皆仰賴美援的支持，使美援成為經濟社會建設的主要資金來源。就公營事業而言，接受美援貸款的主要公營事業依序為：電力、工礦業、運輸業及石門水庫。1950年代以台電、台肥、台糖等為主，1960年代台電更是美援的重點，石油工業（中油）則取代台肥和台糖。而民營事業則依美元貸款和台幣貸款重點有所不同，接受美金貸款者，依序為：工礦業（58.01%）、中小型工業（30.05%）、農林漁業（11.82%）；接受台幣貸款者，依序為：農林漁業（57.25%）、中小型工業（23.67%）、工礦業（8.31%）。
民營企業首位的農林漁業中，超過90%由「中國農村復興聯合委員會」（簡稱「農復會」）獲得。而獲得美援挹注的民營企業，主要集中在包括台灣紙業、亞洲水泥、台塑、裕隆汽車、大同機械、台鳳、唐榮鐵工廠以及中國人造纖維等少數較大型民營企業，絕大多數的民營企業沒有取得同比率的資源分配。整體而言，美援總經費的66.7%用於公營企業，27.2%用於公民營混合企業，民營企業只佔6.1%。
美援的歷史意義
就1950年代台灣的內部經濟環境而言，處於低國民所得、高消費傾向、政府赤字日益擴大的狀況下，國內儲蓄不足以負擔投資需要，外匯嚴重缺乏，不足因應進口需要，進而形成財政雙重缺口。而前述通貨膨脹的壓力，也有待增加供給，回收流通的新台幣等方式來化解。而美援則是提供改善此一台灣經濟環境助力的重要外在因素。
在紓解物價上漲的壓力方面，前述美援的物資有直接的效果。此外，中華民國政府將美援物資提供民間時，存入台灣銀行專戶，充作相對基金，回收市場流通的新台幣，產生抵消貨幣膨脹的效果。另一方面，政府利用相對基金作為政府部份預算經費的來源，減少稅收不足可能增額的新台幣發行。
以1950年到1965年間為例，整體台灣躉售物價平均每年上漲8%，消費者物價上漲7.8%。其中，第一期四年計畫期間，消費者物價平均每年上漲10.3%；第二期四年計畫期間，消費者物價平均每年上漲9.2%；第三期四年計畫期間，消費者物價平均每年上漲3%；在美援支持下，台灣消費者平均物價指數上漲的情況逐年減少。此外，外匯實際匯率，自1958年外匯改革後，迄美援終止，原則上皆維持在1美元兌換40元新台幣左右的水準。綜合前述，透過美援的支持，台灣經濟情勢逐漸呈現穩定化發展的態勢。
美援的物資對於台灣的工業發展也有相當的助力，以當年紡織業的進口替代政策為例，在台灣外匯短缺之際，美援的棉花即是棉紡織業得以取得原料發展的關鍵因素。
在政府財源短缺，無力重建台灣戰爭期間受損的基本設施之際，美援也提供適時的支援，協助台灣的電力、交通運輸、水利灌溉等基本設施的修復、興建與運作。對於台灣肥料、糖業、水泥、紡織、紙業諸多產業的發展，也提供資金和技術的協助。
而在外匯短缺的時代，美援對台灣的國際收支有相當大的助益。從「共同安全法」開始的1951年到「480號公法」結束援助的1968 年間，台灣經常帳逆差累計為16億900萬美元，雖有其他淨收入4億4,900餘萬美元，綜合差額（Overall balances）仍達11億6,000萬美元。同一時間，包括贈與與貸款結匯等之美援資金總額則為14億8,220萬餘美元。換言之，美援的挹注，除了彌補經常帳的逆差外，也提供台灣當時進口商品的能力。在此一期間內，美國是台灣最大的進口國，而美商也在台灣經貿體系扮演重要的角色。
整體而言，除了提供外匯、資金和商品外，美援對台灣整體財經政策、制度也有相當的影響，包括金融體制的建立、經濟結構的調整、工業技術的輸入以及人才培訓等。1960年代官方推動的行政、財經改革、經建計畫固然可看到美援的影子，接受美援的部門和企業，也延續美援時期建立的制度，或是受其文化的影響。
作者：李筱峰、薛化元
出版時間：2019年7月
出版社：玉山社出版公司
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