專論》1991修憲的未竟之路：民主轉型下的正當性與國家定位危機
Newtalk新聞
由於現行憲法增修條文制度引發「一中憲法」及台灣與中國大陸是「一國兩區」狀態的疑慮，為解決此一問題，經濟民主連合將於5月1日舉行【埋葬假憲法行動】--否認1991年萬年國會制定憲法增修條文效力。個人回顧台灣教授協會在1991年面對修憲的主張，並再次檢視台灣終止動員戡亂時期以來的修憲歷程，認為國人在台灣成為自由國家之後，仍應面對過去修憲歷程仍有待補強，積極努力促使台灣早日成為國際承認的主權國家，並制定合乎台灣實際需要的新憲法。
1991年國民黨當局決定採取一機關兩階段的修憲，第一階段由第一屆資深國民大會代表與增額國民大會代表修憲，主要完成終止動員戡亂時期憲政體制的銜接工作。同年底第一屆資深中央民意代表退職，並進行第二屆國民大會代表的選舉，再由具有台灣民意正當性的第二屆國大代表，進行實質的修憲。
基本上，1991年的修憲由資深國民大會代表選舉，正當性已然不足，而民進黨與無黨籍增額國民大會代表退出修憲，無異於由國民黨一黨主導修憲（還有民社黨、青年黨兩黨極少數不具民意基礎的國大代表參與）。台灣教授協會當年不僅反對資深國民大會代表主導修憲的欠缺正當性，也反對在台灣選出的代表修改宣稱及於全中國的中華民國憲法。因而，極力主張制定新憲法，反對修憲。
1991年國民大會結束了動員戡亂時期，中華民國政府承認中華人民共和國不再是叛亂組織，憲法領域與國家機關實際統治領域嚴重矛盾現象更為明顯。表面上憲法體制是透過修憲進行，但其實質則意味著統治台灣的國民黨政府已經進行超越修憲界線的實質制憲行為。對中華民國而言，與中華人民共和國基於不完全國家繼承關係，屬於特殊國與國關係（中華人民共和國政府不曾統治過台灣，也沒有消滅敗退來台的中華民國政府）。甚至透過國家政策，及公權力的行使，強調中華人民共和國政府必須承認與中華民國政府是對等的政治實體，才具有擴大台海兩岸交流的正當性。而就憲法效力而言，增修條文體制的效力只及於台澎金馬，而且透過法律規範中國大陸人民不得以是中國人為由，就享有中華民國的國民待遇。
不過，相對於「兩國論」的理解，由於增修條文「因應國家統一前的需要」及「大陸地區」與「自由地區」的用語，仍常被部分國人理解為所謂「一中憲法」的「一國兩區」。不僅如此，此一修憲（制憲）行為不是具有台灣民意正當性的代表行使，自始存在正當性不足的問題，也不容忽視。而這也可以視為中華民國＝「遷佔者國家」的修憲狀態。
1992年起，由台灣民意產生的國民大會代表，進行朝向民主憲政體制改革的修憲，則與之前修憲的意義有所不同。在某種意義上，這是借用舊有中華民國的體制，建立新的國家體制的正當性基礎。1996年總統直選後，統治台灣的政府其正當性基礎基本上完全建立在台灣的民意基礎之後，與過去全然不同。同年底，台灣正式名列自由國家之林。
透過一系列的憲政改革，「寧靜革命」使統治台灣的政府完成了內部「還權於民」的改革。不過，中華民國憲法原本是因應中國大陸需求而制定，並不切合台灣的需求，憲法增修條文只能勉強進行修補，加上包括權力分立的憲法機關及地方自治體制的設計，也必須做整體的修正，未來根據國民主權，制定一部符合台灣需求的新憲法，將是憲政改革的重要課題。更重要的是，台灣的自由民主指標雖已名列前茅，卻仍然不是國際社會承認的主權獨立國家，此一攸關國家定位及人民福祉的目標，仍有待國人繼續努力。
作者：薛化元，前二二八事件紀念基金會董事長、現任國立政治大學台灣史研究所特聘教授、台灣教授協會會長。