台灣農產銷中30年，由10萬美金到13億美金顛峰，跌回 5 億美金，解析兩岸農產貿易變化

台灣與中國的農產品貿易又起風波。中國國務院關稅稅則委員會於 18 日晚間公告，自 9 月 25 日起將終止台灣 34 項農產品免徵關稅的優惠，包括鳳梨、芒果、釋迦、白帶魚等，未來進口中國將課徵 10% 至 20% 不等的關稅。（產地回應請閱讀這裡）

農業部表示，中國早已暫停台灣鳳梨、芒果等農作物進口，以 2023 年為例，該 34 項產品輸中總金額僅 736 萬美元，若支付關稅約為 107 萬美元，對台灣影響有限。

從單項農產品禁運到大幅取消關稅優惠，中國不斷加大對台灣施壓的力道。值此兩岸貿易關鍵時刻，《上下游》回顧近 30 年來台灣與中國農產品貿易，盤點貿易數據，分析兩國貿易起落緣由，並採訪專家學者，釐清未來方向，請一同關心。

台灣中國農漁產品貿易，從 GATT 到 WTO

兩岸特殊政治關係連帶影響經貿發展，要回顧台灣與中國的經貿發展，或許可從GATT （General Agreement on Tariffs and Trade，簡稱 GATT，中譯關稅暨貿易總協定）年代開始談起。

中華民國雖然曾是 GATT 的發起國和會員國，但因為國民政府退守台灣、已於 1950 年退出 GATT，直到 1992 年才又以觀察員身份開始參與活動，並逐步與 GATT 會員國展開雙邊貿易談判。

根據農業統計資料，1992 年出現台灣農產品出口到中國的紀錄，只是總金額不過 10 萬多美元。1995 年，台灣輸中農產品超過 500 萬美元，隨後一路穩定成長，至 2002 年已來到 6 億元。

GATT 隨後被世界貿易組織 WTO 取代，台灣也在 2002 年加入 WTO，可以依照「最惠國待遇原則」，與其他 WTO 會員國共享低關稅優惠。

2005 年─2011 年：34 項農漁產品免關稅，兩岸貿易充滿政治味

農業部國際事務司司長蕭柊瓊指出，台灣加入 WTO 後，跟中國享有互惠國的關稅優惠，農產品的關稅落在 10% 至 20% 不等。不過當年台灣黨政高層先後於 2005年、2007 年前往中國拜訪，透過「胡連會」、「宋胡會」的談判，促使中國片面給予台灣 34 項農產品進口中國的免稅優惠。

免稅優惠透過以下通知陸續執行：2005 年公告的《國務院關稅稅則委員會關於大陸對 15 種原產台灣地區的進口水果實施零關稅的通知》，開放包括鳳梨、芒果、釋迦等 15 種原產台灣的水果進口中國零關稅。

隨後又於 2007 年的《國務院關稅稅則委員會關於大陸對部分原產於台灣地區的進口農產品免徵進口關稅的通知》中，給予芋頭、甘藍等 11 種在台灣種植的蔬菜，以及鱸魚、帶魚等 8 種台灣捕撈或養殖的水產品零關稅優惠。

另外，中國又在 2011 年公告《國務院關稅稅則委員會關於2012年關稅實施方案的通知》，重新確認上述 34 種蔬果農產品的稅號。

2011 年簽訂 ECFA，早收清單列 18 項農漁產品

不過片面優惠畢竟沒有保障，應該回到 WTO 的架構來談判，只是當年 WTO 談判進度緩慢，加上中國一向避免在國際場合與台灣碰面，造成「兩國」的事實，因此在馬英九當政時與台灣另行簽訂《海峽兩岸經濟合作架構協議》，也就是一般通稱的 ECFA。

雖然世界各國都透過各種自由貿易協定（FTA）來談判，希望掙脫關稅的貿易壁壘，但國際局勢不容台灣與主要貿易國洽簽 FTA，導致台灣的產業競爭力逐漸流失。因此馬政府認為，與中國簽訂 ECFA 不僅能改善兩岸經貿關係，亦能開展台灣經貿的泉源。

除了前述 34 個零關稅優惠農產品外，台灣與中國簽訂 ECFA 時，亦曾簽訂兩個類別的早收項目：貨品貿易、服務貿易等，皆將依照雙方約定的稅率調降關稅。貨品貿易中的農產品特別簽訂早收清單，已於 2011 年 1 月生效，而貨貿、服貿協議原定在 2014 年通過，卻因太陽花學運而中斷。

就早收清單來看，貨貿、服貿台中雙方各有關稅優惠，唯台灣獲得優惠的項目較多。另外，台灣出口中國 18 項農產品免稅，中國出口到台灣的農產品則沒有任何稅率優惠，就這一點，中國確實讓利給台灣。

國際司司長蕭柊瓊指出，農產品原本不在 ECFA 協議中，是因為農民要求，當時的農委會才透過陸委會傳遞訊息，希望中國將農產品也納入協議。後來中國不只給予 18 項農產品零關稅優惠，還將農產品納入早收清單，大量購買台灣水果及水產品。不可諱言，ECFA 確實開啟台灣農業外銷的盛世。（18 項農漁產品列表建文末）

2019 年兩岸農產貿易近 13 億美元巔峰，藍綠皆歡迎

從出口數據來看，台灣加入 WTO 後輸中農產品金額翻了十倍有餘，2011 年簽訂的 ECFA 更讓出口金額超過 10 億美元，2019 年達到近 13 億美元的巔峰。

中國市場大，運輸距離又近，改革開放後也頗有消費能力，倘若沒有政治因素，對台灣而言確實是極好的外銷市場，當年不只國民黨政府極力推動農產品輸中，連民進黨也向農漁民保證，中國訂單不會因為綠色執政而改變。

2019 年後，中國以商逼政，台灣輸中貿易額創新低

2018 年，以「貨出去，人進來，高雄發大財」為口號，韓國瑜奪得高雄市長寶座，一上任就馬不停蹄宣布各種利多，尤以簽訂與中國、馬來西亞等國採買台灣農產品的 34 張 MOU 訂單最為吸睛，儼然要將台灣與中國貿易拉到新高點。不過根據媒體報導，總金額超過 93 億元的訂單始終「只聞樓梯響」，執行率不到 6%。

與此同時，中國的政治環境愈來愈惡劣，2014 年香港雨傘運動、2019 年的反送中遊行、2020 年習近平取得中國領導人第三個五年任期，中國權力擴張的同時也不斷在縮減台灣的生存空間。

中國除了透過各種國際場合打壓外，也開始以各種非國際慣用的貿易手法阻斷台灣農產品出口中國的可能，希望威逼民進黨政府接受「九二共識」，以商逼政的第一槍就是 2021 年的鳳梨禁運。

同年 9 月，中國再度以「蟲害」為由，禁運台灣蓮霧及釋迦。2022 年，包括文旦柚在內的柑橘類水果及石斑魚、午仔魚等水產品紛紛被拒在中國大門外，2022 年輸中貿易總額大幅跌落，連續五年的 10 億元大關失守，2023 年則創下 13 年的新低點，僅剩下 5 億美元。

免稅優惠農產品僅佔總出口量不及一成

以近五年數據來分析，台灣輸出中國的農產品以農耕產品為最大宗，水產品和畜產品次之，不過前十名的品項並沒有畜產品，且冠軍「果汁」及第六名的「稻米」目前沒有免稅優惠。

再分析免稅農產品，早收清單出口量冠軍為全發酵或部分發酵茶；34 項農產品冠軍則為生鮮、冷凍白帶魚，前者出口值達 2188 萬美元，後者也有 317 萬美元，但所有免稅農產品加總也不過只佔台灣所有出口農產品的 8.78%。

中央部會：影響有限，銷中金額占比僅 6%

針對 34 項農產品輸中零關稅優惠取消一事，農業部部長陳駿季表示，台灣農產品 2023 年輸中金額為 5 億美元，上述 34 種農產品僅佔 736 萬美元，倘支付關稅約 107 萬美元。「整體評估後（認為）影響有限，風險是在可控管的範圍之內」，陳駿季也呼籲，兩岸貿易應回到 WTO 架構之下協商。

同時，中國早已片面暫停台灣鳳梨、芒果及蓮霧出口，能夠享有零關稅優惠的農產品已經很少。再加上蔬果輸中的運銷成本高、通關時間長、中國加值稅仍偏高，還有仿冒台灣水果、低價水果競爭等，中國貿易的外部成本漸增，以商逼政的不穩定性風險也愈來愈高，台灣已轉移目標，持續拓展其他外銷市場。

行政院經貿談判辦公室新聞稿也指出，農產品外銷中國金額占比從 2018 年最高的 23.2%，至 2023 年降為 10.2%，其中水果銷中金額占比更從 2019 年最高 80.1%，至 2023 年降為 6%。

拒絕以商逼政，但仍可釋出善意

回顧台灣中國農產貿易一路發展，以經濟角度來看，中國與台灣距離近，語言、飲食習慣相通，的確是台灣農漁產品外銷最適市場，然而因特殊政治情勢，讓兩岸農產貿易，始終擺脫不了濃濃的政治味。

在中國國務院取消 34 項台灣免稅項目後，中國國台辦發言人陳斌華稱，2005 年起，因秉持「兩岸一家親」，簽訂 34 項農產品免稅優惠，但「賴清德當局上台以來，頑固堅持『台獨』立場，升高兩岸敵意對抗，至今仍單方面限制大陸 1,000 多項農產品輸入，嚴重損害兩岸同胞福祉。」因此才停止對台 34 項農產品免徵進口關稅。

陳斌華的發言固然明白揭露「以商逼政」企圖，然而，目前輸中免稅優惠農產品共有「34 + 18」個，如果中國想要以商逼政，何不直接取消影響更大的早收清單？

中華經濟研究院王姓研究員表示，中國不直接從 ECFA 下手，是因為還沒打算跟台灣完全翻臉，因此保留 ECFA 作為平台，再看台灣的表現，「慢慢切香腸」（指慢慢收緊優惠）。他並直言，如果台灣未釋出善意，中國早晚會取消所有的貿易優惠。

王研究員指出，台灣現在片面禁止中國農產品輸台，的確也違反 WTO 的精神，只是中國不願意去 WTO 告狀，「這樣就等於承認台灣是一個國家」，於是透過其他手段來威逼。他也警告，台灣任何貿易舉動都可能讓中國「香腸切更大塊」，他建議台灣應該在 WTO 的架構下，逐步開放進口對我們影響小、但中國生產量大的農產品，藉此來釋出善意。

對此，國際司司長蕭柊瓊表示，先開放部分中國農產品不失為努力的方向，未來會召集產官學單位進一步討論。

水產專家：全面檢視水產品產業政策，讓貿易正常化

在中國對台灣農產品整體讓利項目中，水產品佔據重要比例。湧升海洋創辦人徐承堉指出，既然中國拿關稅開刀，台灣應該趁機全面檢視水產品的關稅及產業政策，讓貿易正常化，不要再讓農產品成為政治談判的工具，「只要跟政治搭上邊，就永遠沒有產業政策可以談」。

徐承堉提到，WTO 的宗旨是要讓關稅障礙減到最小，任何國家以關稅作為貿易交換，都會受到非常大的抵制，但是聯合國規定不能補貼 IUU（Illegal, unreported, unregulated 非法、未報告、不受規範的漁撈行為），若有違規，其他國家就可以關稅來制裁。

徐分析，中國輸台的水產品有八成左右的 IUU，但根據美國 NOAA 的調查，台灣與中國都名列「IUU 盛行國家」，WTO 規定「自己做不到就不能要求他國」，因此唯有健全台灣自己的產業，才能夠抵擋中國便宜的 IUU 進口到台灣。也就是說，可用 IUU 這個國際通用法則來管制貿易，才不會變成政治手段。

徐承堉也呼籲，此時農業部不要又祭出稅金補貼，「不當補貼只會傷害台灣農漁業」。

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附錄：ECFA 早收清單 18 項農產品