無謂的「超額徵收」爭議──評區段徵收的群己界線
近來都市計畫整體開發辦理區段徵收引起部分學者的質疑，欣逢政治大學地政系創辦60週年，舉辦「徵收法制及司法實務研討會」，針對「區段徵收與市地重劃」、「先行區段徵收與都市計畫」、「徵收公益性及必要性評估」等課題進行探討。
私有產權神聖不可侵犯？
吾人至盼該研討會有觀念的澄清，然而值得提醒的是徐世榮教授身為公共知識份子，對抵價地的計算公式存在嚴重錯誤的理解，且一向很在意區段徵收賦予公權力剝奪私有產權，又訴求人民的財產是神聖不可侵犯的權利，實有待商榷。事實上，區段徵收地主享有土地變更以及整體開發的隱藏利得，同時存在應盡的公共義務，民眾與政府均屬贏家，傳統土地徵收的概念已難以適用於都市計畫的實施。
至於私有財產權是否完全神聖不可侵犯，則需要詳加檢視，蓋現代化國家的法律體系（包括中華民國憲法）皆有私有產權的保障、徵收及補償等條款，並無「私有產權神聖不可侵犯」的説法，否則土地徵收及課稅便無法源依據。
舉例而言，美國憲法第五修正案規定「人民私有產業，如無合理賠償，不得被徵為公用。」而《中華民國憲法》第15條、第23條及第143條第1項等必須納入綜合考量，並檢視《德國基本法》第14條及第15條的規定。相關條文列舉如下：
《中華民國憲法》第15條規定如下：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」
《中華民國憲法》第23條規定如下：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」
《中華民國憲法》第143條規定節錄如下：「人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。」
《德國的基本法》第14條第1項明訂「財產權及繼承權應予保障」，但是14條第2項提到，「財產權負有義務」，第14條第3項規定「財產之徵收，必須為公共福利始得為之。」
《德國基本法》第15條進一步規定「土地與地產、天然資源與生產工具，為達成社會化之目的，得由法律規定轉移為公有財產或其他形式之公營經濟，…。」
縱使法國人權宣言第17條亦有類似的附帶條件，「財產是不可侵犯與神聖的權利，除非當合法認定的公共需要對它明白地提出要求，同時基於所有權人已預先和公平地得到補償的條件，任何人的財產皆不可受到剝奪。」
不應該有「超額徵收」的無謂爭議
如果都市計畫被認定是城市基礎建設的基本藍圖，都市計畫必須有完整的公共設施及提供都市生活機能所需要的使用分區，那麼都市計畫的擬訂及實施是否具有公益性及必要性自毋庸贅言了，實不應該有「超額徵收」的無謂爭議！試問有那一個都市計畫的擬訂、審查、核定及實施等作業不是為了實現公共利益或公共目的？
容我們指出，都市計畫的源起係基於公共利益，英國在工業革命後，因為製造業需要，人口過度聚集都市，產生工人居住環境不良、污染、疾病傳染與公共衛生等問題，開始了這門學科的發展。
政府透過公權力限制私人土地的發展權甚至取得其財產權來達成。其中取得部分的私人財產權闢建公共設施（道路、學校、公園、廣場、停車場、變電所、污水處理廠等）再規範其他的土地的容許項目與使用強度，讓居住安寧、商業匯集、貨暢其流、工廠污染隔離，現代都市就是建立在這個基礎上才能順行運作。
都市計畫對於財產權的保障，是透過限制財產權，來創造與保障都市土地的使用價值，以前徵收土地興建公共設施，犧牲某些地主，毗鄰土地卻因此增值。都市計畫應該講究公平性，乃透過區段徵收讓一定範圍內土地所有權人，共同負擔公共設施成本，也共同分享土地的開發利益。
有一派人士鼓吹公共設施應該要必要性與極小化時，實與宜居城市或花園城市的規劃理念背道而馳，有人可以指出世界上有那一個被讚賞與肯定的現代化都市是公共設施朝向極小化？試問有那一個國家或學術機構評鑑宜居城市，是把公共設施劃設得愈少則評價愈高？
簡言之，從一般徵收與保護私有財產權的法律觀點，都市計畫的公共設施用地的取得強調的是公益性、必要性、最小化（比例原則）；然而從區段徵收與健全都市發展的角度，都市計畫當然必須提供完整的公設設施，以提供市民安全、舒適、衛生、便利的生活環境為主要考量。
在台灣實施都市計畫的初期，政府以徵收（俗稱一般徵收）的方式取得都市計畫的公共設施，造成政府財務的沈重負擔，內部權益損失的失衡以及不規則的地形等窒礙難行的困境，於是將日治時間就有的市地重劃加以推廣，並進一步發揚光大 。
至於傳統的區段徵收，係源自歐美國家的土地開發制度，開發單位以協議價購取得全區土地，協議不成就進入到徵收程序，地主只能領錢走人，在開發完成後，換成另一批人進來，形同徵收私有產權，其後再把產權移轉到其他人手中。
台灣早期在興建國民住宅（例如台北市華江國宅、基隆市安樂國宅)，援用前述區段徵收的辦法（俗稱傳統的區段徵收)，引起地主強烈的抗議，乃參考市地重劃的精神，於1980年頒訂《實施區段徵收改進要點》，採納以開發後的建地折抵補償地償的措施，而新訂或擴大都市計畫一律辦理區段徵收則為1990年全國土地會議的共識，其目的在於落實漲價歸公的精神，以減少土地投機的誘因。
實務上，政府財政困難，預算也有排擠作用，造成很多都市計畫公設保留地無法徵收取得，而影響地主權益，同時土地徵收易引起地主抗爭。因此，以土地重劃整體開發，取得具鄰里性質之公設用地，政府可節省徵收費用，減少民眾抗爭，地主領回建築用地，同時也可促進都市整體發展。
市地重劃本質是受益者付費，透過土地交換分合，促進土地利用，並由所有的地主負擔公共設施用地及興建費用，其中公設以具鄰里性質者為原則。然而，在市地重劃後，地主按原有位次或位置分配(有建物時)，政府取得之土地比較零星分散，不像區段徵收土地可集中利用，比較能符合國家重大的建設的用地需求。
台灣的手段相對美國來得溫和
區段徵收是由政府徵收全區的土地，產權移轉公有，在開發完成後，以抽籤方式重新分配土地，與原來土地位次沒有關連性。而農地因重大建設變更為建地，地價漲幅較大，領回較低比例之抵價地，符合漲價歸公原則。
區段徵收的地主領回抵價地是抵付地價補償，與重劃地主按受益比例扣除負擔後配回土地，性質也不一樣，其結果都是地主可配回部分土地，因此一般人把公設及開發費用都視為地主的共同負擔，具有相同的旨趣，殊途同歸，形同一對孿生。
無論都市更新、市地重劃與區段徵收，台灣的手段相對美國來得溫和，其前提都是讓地主能夠留下來，相關權利人均可以得到補償，例如都更重建後地主可以分回樓地板面積，而市地重劃與區段徵收的精神在於合作開發，地主有共同負擔，當然也可以參與分配土地，有建物產權的住戶也大多可以得到安置。
在這樣發展的脈絡之下，台灣現有的三種土地開發制度，很難用徵收的概念加以解釋，忽略其來龍去脈及前因後果，我們的判斷就會失之偏頗。如果說區段徵收有公權力的強迫性，那麼我們又如何看待市地重劃半數地主同意的門檻？相關門檻如下：
《平均地權條例》第56條規定，「重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施。」
《平均地權條例》第57條規定，「適當地區內之私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之同意，得申請該管直轄市或縣（市）政府核准後優先實施市地重劃。」
《平均地權條例》第58條規定，「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」
《平均地權條例》第60條規定，「…折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積45%為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」
在實務上，雖然區段徵收未制定地主同意的門檻，政府從來未援用類似簡單多數同意的原則，若沒有絕大多數地主的同意，計畫也就失去正當性，政府不可能以半數地主的同意而強渡關山，甚至有些個案已有90%以上的地主同意，在民意高漲的時代，都市計畫的審議與實施也幾近寸步難移。
對於少數不願參加區段徵收的地主，想要維持農作者，《土地徵收條例》第43-1條規定，「區段徵收範圍內得規劃配設農業專用區，供原土地所有權人以其已領之現金地價補償費數額申請折算配售土地，作為農業耕作使用。」形同德國習慣使用農地「以地易地」或「土地交換」的原則。
對於區段徵收範圍內既成建築物不願拆除者，《土地徵收條例》第47條則規定，「區段徵收範圍內不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之既成建築物基地…，得按原位置保留分配，…。」形同附帶條件的原地保留分配，在制度上已保留相當的彈性。
在現行的法律上，都市計畫的實施被視為土地徵收的行為，而以《土地徵收條例》加以規範，視地主為土地徵收的特別犧牲者，卻避談土地整體規劃及開發的利益，這樣的做法並無法正確傳達土地財富重新分配的社會意義，在都市計畫實施的過程中，徵收的概念已難以明確地訂出公共利益與個人權益的界線，甚至模糊化地主權利與義務的關係。
長期以來，受到傳統儒家文化的影響，國人在公開場合只言「義」不談「利」，缺乏共創價值及利益平衡的觀念，因此忽略評估地主的各項利得，以土地徵收突顯都市計畫的公共性，其結果造成定位不清，引發不同的解讀，陷入被汚名化困境，甚至淪為「剝奪私有財權」、「超額徵收」等口舌之辯，無助於社會的進步，政府何不正本清源，回歸都市計畫的本質，給予正確的命名，另訂類似所謂的《都市計畫實施辦法》？
※作者為國立陽明大學材料系教授（退休）、國立台北科技大學校務顧問（現任）