觀點投書：「高雄雙塔」將起？從國賓案看城市開發與環境治理的矛盾與轉機

近年來，高雄市積極推動城市更新與港灣轉型，位於愛河畔的國賓飯店原址，作為都市地標之一，也納入重建規劃。新案將以雙塔高樓（58層與52層）型態重現，成為高雄地景的一部分。然而，這項開發案除了牽動地價與建築美學，更引發關於環境治理與都市規劃之間張力的深刻討論。

一、容積率與地景轉變：城市發展的隱性壓力

國賓飯店重建案的規劃容積率高達1142％，遠高於原本法定標準（840％）。此種高度開發的背後，無非是都市土地使用最大化邏輯的體現。然而，過度追求容積效益卻可能犧牲城市的整體風貌與永續容量。

根據高雄市政府資料，該基地位處愛河第一排，緊鄰水岸與都市綠帶，一旦完成開發，將極大改變地景尺度，並對周邊社區的通風、採光與視野產生長遠影響。與此同時，臺灣建築中心的模擬評估顯示，若建築物高度超過200公尺，夏季午後熱島效應與日照遮蔽現象將顯著提升。

二、居民參與與治理程序：從「公告」到「共治」的距離

儘管開發單位與市府強調程序合法，居民卻對環評初審未進入第二階段表示強烈不滿。根據媒體報導，部分民眾已擬提起行政訴訟，質疑環評會議中未充分納入地質安全、交通負荷與社區衝擊等長期風險。

值得注意的是，該基地為液化潛勢區域，地質鑽探報告顯示含水砂層深達20公尺以上。根據內政部營建署資料，進行深開挖工程需配套高強度支撐與排水系統，否則將提高建築物沉陷風險，對周邊建物安全構成壓力。

而在公共參與方面，國際都市治理案例多已逐漸從單向諮詢邁向共創與協作式規劃。以丹麥哥本哈根為例，其「城市共治平台」制度允許居民提出對重大開發案的修改意見，並透過協調平台與市政府、開發商共同修正案本，促進社會信任與環境可容性。

三、都市密度與生活品質：該如何拿捏？

根據聯合國人居署資料，都市更新的密度規劃需兼顧居住舒適度與環境承載力。若高樓密度過高，易導致通風阻斷、噪音上升、碳排放集中，反而對公共健康造成長遠負面影響。

根據高雄市都市發展局統計資料，鼓山區近五年人口微幅下降（年均－0.6％），顯示當地生活機能與宜居性未能有效吸引居民回流。若將容積作為唯一開發導向，恐怕短期刺激投資，卻忽略城市長期競爭力的養成。

此外，國際經驗亦顯示，都市發展不能僅依賴地標建築的「單點突破」。以荷蘭鹿特丹的「永續河岸改造計畫」為例，政府以分段整治、社區共創、水岸生態重建為核心策略，逐步提升整體城市宜居與吸引力，成效遠優於單一高樓建設。

四、綠色開發與永續評估：制度設計的補課空間

目前，高雄市針對重大開發案已逐步推行「綠建築標章」與「低碳社區評估」，但並未強制納入全案總體環境衝擊指標。根據《建築碳排指標白皮書（2023）》，高層建築在結構材料（鋼構、水泥）與電梯耗能上之碳排均顯著高於中低樓層建築，建議未來市府可參考加拿大多倫多的「碳中和建築指引」，要求大型案進行生命周期碳足跡評估。

五、地價效應與都市公平性：誰擁有發展紅利？

重大開發案往往伴隨周邊地價飆升，帶來投資者的關注，卻也可能加劇「城市不平等」的問題。根據內政部實價登錄資料，國賓飯店周邊地區（如河西路、大義街段）自開發案公開後，土地與住宅均價已出現約10％至15％的漲幅。這意味著開發尚未動工，即已開始重塑地區資產結構。

而在城市規劃領域，類似問題被稱為「價值捕捉」（value capture）。根據世界銀行2021年的城市地價研究報告，若公共開發未納入土地增值回饋機制，易導致地區資源集中於少數資本手中，對低收入戶、青年與弱勢族群產生排擠效應。相較之下，首爾市在都市重建中採用「開發利益回饋基金」，將超額利潤引導至公共設施建設與社會住宅，成功壓低社會衝突。

高雄市若要讓港灣轉型能真正達到包容性發展，未來可思考引入「開發回饋金」或「共生基金」制度，將部分開發利潤用於河岸綠地、社福建設或交通改善，使地方居民亦能共享發展紅利。

六、都市災害韌性與防災考量：高樓林立的代價

除了碳排與生態負荷外，高樓建築對都市災害風險的潛在影響亦不容忽視。高雄位處地震帶與颱風季交錯地帶，2021年後根據中央氣象署觀測，極端降雨與強風日數明顯增加。而高層建築若無妥善設計排水與耐震結構，容易加劇都市災害的風險。

以2018年日本大阪北部地震為例，多棟高樓在地震中出現搖晃超過30秒以上的「長周期地震動」現象，導致內部設備損壞與緊急疏散困難。有鑑於此，日本國土交通省針對超高樓加強震動模擬及施工指引，並強制納入「高層建築緊急應變計畫」。

臺灣目前針對高樓開發的災害應變規定多屬一般建管條文，缺乏針對超過200公尺建築的專屬評估制度。未來若高雄都市發展以垂直化為趨勢，建議市府可研擬高樓建築的「風險評估與應變標準白皮書」，如風力測試、抗震模擬、水淹回推模擬等，納入開發審議程序。

七、公私協作治理的契機：不是反對開發，而是追求更好開發

對於國賓案的社會爭議，我們應避免陷入「開發與反開發」的對立敘事。事實上，許多國際城市正是透過公私協作，找出共贏解方。例如：

（一）維也納 Donau City 計畫：政府與民間企業共同開發多功能區域，強調地區社會多樣性，保留一定比例社會住宅與文化空間。

（二）舊金山 Transbay 開發案：市府將原火車站上蓋土地釋出給開發商，但設定「生態建築比例」、「地區公益空間比例」等KPI，逐年審核進度。

這些例子皆顯示，好的開發不僅來自硬體投資，更來自制度設計與合作治理。高雄作為南方首善城市，若能在此次爭議中建立多邊對話平台，如「市政協作會議」、「社區發聲論壇」，廣納社區居民、專家學者、市府單位與開發商意見，將有機會打造出一個符合社會期待、永續導向的開發典範。

結語：在高度之中看見城市的未來價值

國賓飯店重建案，是一場對高雄未來價值的試煉。在這座城市朝向「港灣都會」願景邁進的同時，更需謹慎思考每一項開發所牽動的公共利益與世代責任。制度設計與居民信任，是任何開發案能否落地、永續的關鍵基礎。

我們不能僅僅仰望即將崛起的雙塔高樓，更應低頭審視腳下這片土地的承載力與社會關係。高雄需要的不是更多爭議，而是更多深思熟慮的城市治理對話。唯有此，才能讓城市高度成為希望，而非隱憂。（推薦閱讀：高雄國賓「容積率破千」是他核定的？吳敦義還原時間序怒斥：一派胡言）

＊作者為國立中山大學公共事務管理研究所博士生