中國在春秋時代就有戶籍制度　為什麼直到民國才有身分證？

為什麼古代誕生了符牌、傳信這種類似於身分證的證件，卻沒有孕育出身分證制度呢？這個問題可以在古代戶籍制度的發展歷程中找到答案。

早在春秋時期，晉國「損其戶數」，楚國「乃大戶」，秦國「為戶籍」，這一系列戶籍制度都是為了預防人口流失而設立；而為了讓社會達到「民不遷，農不移，工賈不變」的超穩定狀態，各國又將戶籍制度與土地、賦稅制度相結合，費盡心力地將人口捆綁在自己的國境之內。楚國的戶籍冊詳細記錄了居住者的居住地與身分，宋國的戶籍冊配有相應的地圖，秦國更是將人口打造成「納稅人」的同時，達到「國境之內，丈夫女子皆有名於上，生者著，死者削」的精細程序。

可以看出，在古代君主眼中，人口只是活動的「財產」，統治者並不希望這一「財產」具有較強的流動性，而希望其和土地一樣便於計算、管理和利用。這種視角下，戶籍制度只是朝廷管控人口的工具，與公民權利毫無關係。秦朝自商鞅變法後，戶籍制度愈加嚴格，每個人的戶籍資訊中，甚至附有畫師所畫的「照身貼」。人口遷移時不辦理「更籍」手續即為「闌亡」，而「捕闌亡者」有賞——這之間的故事與大航海時代美洲賞金獵人與逃亡奴隸之間的關係頗有幾分相似。

當然，囿於技術所限，看似嚴密的戶籍制度之下常有漏網之魚，比如主持變法的商鞅，遭受通緝之後便成功逃到魏國；秦朝建立後，亡命於江湖之人更不計其數，不然張良刺殺秦始皇未遂後，又怎能成為「漢三傑」之一呢？

當人口成為「財產」，三六九等的劃分自然不可避免。秦國的戶籍政策已有「宗室籍」、「爵籍」等高階戶籍，以區別於民籍；西漢《戶律》在將民籍整編為「編戶齊民」的基礎上，進一步按資產劃分成「小家」、「大家」、「高貲富人」等，人口本身的「財產」屬性進一步得到強化。

自秦、漢至隋、唐，中國歷代的戶籍政策勾連著人口、土地與賦稅，自然不可能出現公民權的「溫床」。唐朝之後，隨著「兩稅法」的實施，稅收漸漸從以人口為核心轉為以資產為核心，朝廷對人口的管控才漸漸放鬆。其後經過明朝的「一條鞭法」、清朝的「攤丁入畝」層層推進，戶籍政策與賦稅制度漸行漸遠，人口的流動由此擺脫土地的束縛。只有當戶籍政策不再成為朝廷管控人口的工具時，做為公民權標誌的身分證制度才有可能逐漸孕育出來。古代只有符牌與傳信，卻沒有孕育出身分證制度，其原因也在於此。

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按照明、清兩朝的發展趨勢，身分證制度很可能在人口與土地、賦稅脫鉤的前提下逐漸發展出來。只可惜這一歷史進程終於碰撞上「歐風美雨」，清末真正意義上的戶籍法，最終還是在「失土地、失人民」這種「國之大患」的背景下突然建立的。

宣統元年（一九○九年），清朝頒布了《大清國籍條例》；後又以「憲政之進行無不以戶籍為根據」為由，「參考東西各國之良規」制定了《戶籍法》。當時的中國已淪為半殖民地，洋人的地位高於華人，一些中國商人為了免受官府勒索欺壓，紛紛加入外籍以尋求庇護。這部《戶籍法》的背後，滿載著一個沒落王朝的血與淚。

清朝旋即滅亡，這部《戶籍法》未來得及實施，但它在中國法制史上的地位不容忽視：在此之前，歷朝的戶籍制度都只是朝廷管控人口的工具；在此之後，戶籍制度漸漸成為公民權的象徵，終於在民國時期孕育出真正意義上的身分證制度。當然，民國歷史幾乎就是一部戰爭史，其戶籍制度與身分證制度不免被打上明顯的戰時烙印，日本侵華期間所扶植的日偽政權甚至確立了「分民、匪為兩線」的身分證制度，一系列如良民證、歸鄉證、通行證的「類身分證」湧現，成為另一個故事。

任何制度的建立都非朝夕之功。身分證雖然輕巧，它卻承載著中國幾千年的戶籍發展史，以及東西文化碰撞時那一段斑駁破碎的歷史。

*本文摘自《罪與罰，誰說了算？:從古文物看見歷代律法的模樣》，時報出版。

【作者簡介】

江隱龍

「寫作型」法律人
《法制日報》、《法治週末》、《檢察日報》法律專欄特約作者
《文匯報》、《解放日報‧上海觀察》文化專欄特約作者
《澎湃新聞‧私家歷史》歷史專欄作者

頭條號「切割地球」點擊量破一億，最高單篇問答點擊量近一千萬，「十萬+」文章、問答百餘篇，被評為「年度文化號」，入選「千人萬元計畫」及「青雲計畫」

「法律型」創作者
先後任案件承辦人、刑事司法人工智慧輔助系統研究者、商事地方性法規立法參與者