美國處理非法移民的實況與困境
2022年年底，「美國普查局」（Bureau of the Census）公布2022年（2021-2022）的全美與各州人口推估和變化，新移民總數為4790萬人（占美國總人口的14.6%），創下歷史新高，與美墨邊境不斷有非法移民湧入有關。此情況沒有趨緩的跡象，但目前的移民政策卻是進退失據，有燃眉之急的改革需求。
所謂新移民，包含了合法與非法移民，而非法移民包括：非法進入美國、簽證逾期非法居留者、臨時保護身份 （TPS）等等。
非法移民問題嚴重 美墨邊境一年竟湧進2百餘萬人
「美國海關及邊境保衛局 」（Customs and Border Protection，CBP）2020-2023年統計數據顯示，從美墨邊境進入美國的非法移民總數，遠高於從美加邊境進來的人數，約20倍，而從美墨邊境湧入的非法移民總數，不斷在創新紀錄；2021財政年度創下自1960年有紀錄以來的最高紀錄，為173萬人；2022年再刷新紀錄，為237萬人；2023財政年度的前三個月，則已有71萬人，比2020全年的總數還高， 再創新紀錄的可能性極高。
自2020年5月起，當「美國邊境巡邏隊 」（United States Border Patrol，USBP）攔截非法入境移民，有兩種處理方式：
‧ 根據「第8條法案」（Title 8 of the U.S. code）進行（暫時）拘押；移民以「擔心在其國家受到迫害或其他威脅」尋求庇護，等待移民法院聽證會判決（被驅逐出境或獲得庇護）。
‧ 根據「第42條法案」（Title 42 expulsion）立即驅逐回其祖國或最後一個過境國家。此法是在「確定如此做可以防止傳染病傳播」的前提下，授權「疾病管制與預防中心」 （Centers for Disease Control and Prevention，CDC）禁止移民進入美國。此法案過去很少使用，2020年5月，上屆川普政府引用此法來阻擋非法移民入境。
雖然，邊境非法移民並不屬於「疾病管制與預防中心」的業務範圍，但就當時新冠肺炎疫情大爆發後的情況來看，使用「第42條法案」來保護美國是合理的，但隨著快篩與疫苗接種的普及，「疾病管制與預防中心」認為已失去使用「第42條法案」的理由，一些專家學者就認為，既然開放國際旅客進入美國，就不應拒絕難民。
不過，美國兩黨在此議題上的態度迥異，從以下「皮尤研究中心 」（Pew Research Center）的統計圖可清楚看到，上屆川普政府（共和黨）偏向使用「第42條法案」，本屆拜登政府（民主黨）則偏重於使用「第8條法案」，因此，去年11月，有68%的非法移民都是被拘押。
簡言之，「美國海關及邊境保衛局」的「美國邊境巡邏隊 」在攔截非法入境移民後，若不是立即驅離，就是拘押。被「美國海關及邊境保衛局」拘押的非法移民，被轉送至「美國移民及海關執法局 」（U.S. Immigration and Customs Enforcement，ICE）的拘留中心。全美有200多個ICE的「拘留中心」，有私人或政府營運的設施。
移民拘留（Detention Management | ICE）是拘留非公民，如：非法入境或簽證過期者，即違反移民規定而被拘留，因此，移民拘留是民事性質，受機構監管和移民法的約束，而不是刑事的監禁。
基本上， 被拘留者（在等待法庭聽證會期間），如果沒有逃跑風險或對社區構成危險，有資格獲釋，但受監控或監管。一般來說72小時就能獲釋，但由於人數太多，所以實務上會拘留1至3個月不等的時間。不過，根據1997年開始生效的「弗洛雷斯和解協議」（Flores Agreement），兒童必須在20天內被釋放。
拘留代替遣返 財政負擔大還鼓舞非法移民
相關人權團體很不認同移民拘留，認為違反移民法並非刑事案件，不應被拘留，尤其許多非法移民被拘押在與「美國移民及海關執法局 」簽約合作的地方監獄，而且，移民法庭程序漫長（通常持續數年），不人道又對身心有害，所以近20年來不斷推動「拘留替代方案」（Alternatives to Detention，ATD），例如：強化監督出庭計劃（ISAP），就被認為是很好的替代方案，不但可以減少昂貴的拘留花費，由平均一人約150降至8美元，還能提升出庭率和降低逃跑率，對於在美國有家庭和社區關係的非法移民尤其合適這樣的替代方案。
然而，根據研究與實際數據顯示，相關替代方案的執行實況和結果並非如此美好：
首先，花費其實更為昂貴：
‧ 因「拘留替代方案」獲釋的非法移民可以在美國生活與工作，反而吸引了更多想到美國工作的非法移民。
‧ 雖然「拘留替代方案」比拘留的每日花費低，但「拘留替代方案」讓非法移民可以在美國待得更久，花費其實更高；因「拘留替代方案」獲釋的非法移民，其案件也由移民法庭的拘留案件，轉為非拘留案件，「拘留案件」等待移民法庭判決的時間中位數約35天，91%的案件都在6個月內完成，拘留花費約5320美元，但「非拘留案件」的平均完成時間是1066天（有些法庭甚至是近2000天），「拘留替代方案」的花費約為9100美元。
‧ 「拘留替代方案」包括了監督追蹤與個案管理服務。後者是提供法律、住房、醫療、教育等全面性的照顧，幾乎等同美國國民的社會服務，花費遠遠高於拘留。
因此，「拘留替代方案」被認為不僅鼓勵了更多非法移民湧進美國，也分奪了公民的稅金與福利。根據「美國移民改革聯盟」（Federation for American Immigration Reform）的研究計算，除了長期以來每年為非法移民提供的福利與服務的1400億美元支出，自2021年總統拜登上任後，因非法移民人數的大增，又額外增加了204億美元。然而，美國國內其實就有35%的有全職工作的美國家庭都難以負擔基本生活需求，這筆額外的費用就讓許多美國人覺得難以接受，尤其，從美墨邊境大量湧入的非法移民並無減緩的趨勢。
非法移民分配到的服務預算竟高於美國公民
另外，美國智庫「城市研究」（Urban Institute）的研究還顯示，地方州政府的服務支出平均分配給每一個人（包括非法移民），非法移民成年人比美國成年國民多分配到3000美元，若排除非法移民，則降至450美元。換句話說，地方州政府的支出花費於非法移民上是比美國國民還多。原因是，非法移民的生育率較高，又非法移民的子女需要更多的教育資源。不過，支持接納大量非法移民之現狀的人士認為，從長遠來看，在兒童教育上的投資將獲得回報，尤其美國人口高齡化，這些非法移民是現在的生產力（也貢獻稅金），他們的孩子則是未來的生產力，整體來說，對國家財政稅收將有更大的幫助。
不過，雖然「拘留替代方案」增加美國財政的負擔與忽視本國人的需求，讓許多美國人不滿，但更讓人關心與擔心的是，執行「拘留替代方案」為美國所帶來的隱憂。
「美國政府問責署 」（Government Accountability Office）發現，「美國移民及海關執法局」的「拘留替代方案」未能追蹤應被監控的非法移民。
根據「美國移民及海關執法局」的計算，2020 財政年，被登記在「拘留替代方案」的非法移民中，有9%找不到；而在「拘留替代方案」中被取消登記的非法移民中，有 33% 是因為潛逃和找不到才被取消登記。也就是說，這些「美國移民及海關執法局」找不到了的非法移民，從此逍遙法外於美國社會。
潛逃又抓不到 落腳社會各角落又怕犯罪率高
不過，「美國政府問責署 」發現，「美國移民及海關執法局」的報告隱藏一些事實；未註冊參與「拘留替代方案」的非法移民中，「美國移民及海關執法局」將近一半的人，給予等同「拘留替代方案」的監控釋放，約1/4的人都潛逃失聯。所以，實際上完全找不到的非法移民，超過75%。
「美國政府問責署 」再進一步探究，從起點「美國邊境巡邏隊 」的攔截逮捕到最後的「拘留替代方案」的取消註冊，其實是有90%的非法移民都已無法追蹤，他們已落腳在美國社會各角落。
更讓許多美國民眾擔心的在此：根據紐約「雪城大學」（Syracuse University）的「交易記錄的訪問交換中心」（TRAC）自2019年5月以來的統計數據，每個月「美國移民及海關執法局」所拘留的非法移民，至少都有20%的人有犯罪紀錄，某些月份還高達72%。所以，逍遙於美國社會的非法移民之中，究竟有多少是有犯罪紀錄者？
一位不願透露姓名的「美國邊境巡邏隊 」警察向筆者表示，他與同事已無法依法行事，感到非常挫折；不只政府只關心非法移民的安全，是否對待非法移民如上賓，而且，一旦他們被非法移民抱怨，即使沒有證據顯示他們犯錯，仍被批評或處罰，政治人物與媒體，則不斷對社會呈現他們（美國海關及邊境保衛局）有多糟糕的印象。他親眼目睹，一些他與同事辛苦追捕到的非法移民，當天就被釋放，但不是根據「第42條法案」驅除回其祖國或最後一個過境國家，而是讓他們自由進入美國。
行政怠惰、政策缺失 造成非法移民問題日趨嚴重？
然而，開始有非法移民抱怨，因沒有收到指控或告知出席移民法庭聽證會時間的文件而錯過申請庇護的一年期限。只是，這究竟是移民政策的放任，或是「美國移民及海關執法局」的行政疏失，還是非法移民自己潛逃失聯造成的結果呢？
總統拜登（Joe Biden）於上個月初於白宮發表談話，對想要從美墨邊境進入美國的人表示：「不要只出現在邊境，留在原地並從那裡合法申請。從今天開始，如果你不透過法律程序申請，你將沒有資格享受這個新的假釋計劃。」
拜登同時也說明對目前移民政策的態度：「不會修復我們的整個移民系統，但他們可以幫助我們更好地應對這一艱鉅挑戰。」 他補充地說：「在國會通過一項全面的移民計劃經費來徹底修補系統之前，我的行政團隊會努力利用我們既有的工具改善邊境的情況。」
看來，短時間之內，美國的非法移民問題仍會維持現狀。
延伸閱讀 紐約直擊
作者》蔡嘉凌 專欄作家。現旅居紐約。著有"Our Stories, Our Truths"
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