＜開講＞美國國際開發總署的前世今生

張競

美國國際開發總署（USAID：United States Agency for International Development）是承擔民間美國對外援助與對開發中國家發展援助的聯邦政府獨立機構；2025年川普政府捲土重來再度掌權，美國國際開發總署成為美國政府組織重整首當其衝被開刀祭旗目標。

目前儘管美國國際開發總署絕大部份已經停止運作，但該組織面對如此嚴重變革，其中得失何在？恐怕就要回溯其前身，才能理解為何會在主管外交之國務院體系外，專門設立此等主管對外援助作業組織。

美國專門負責對外援助機構始於二次大戰後，為針對歐洲執行馬歇爾計畫，在1948年所設立之經濟合作管理署（Economic Cooperation Administration），該機構係同時接受國務院與商務部督導，並回報其援助作業狀況。經濟合作管理署運作至1951年10月10日，當美國國會通過《共同安全法案》（Mutual Security Act），依據該法案不但經濟合作管理署所主管經濟援助業務由共同安全合作局（Mutual Security Agency）所取代，同時共同安全合作局亦將業務範圍，從單純經濟援助擴大至軍事援助與技術援助等領域；同時經濟合作管理署亦隨之解散。

但是對於軍事援助與技術援助業務來說，當時還有專門針對開發中國家，成立於1950年10月27日，經過整併二次大戰時期美洲國家事務協調辦公室（Office of the Coordinator of Inter-American Affairs）所主管業務，所成立之技術援助管理局（TCA：Technical Cooperation Administration）。該局係依據杜魯門總統就職演說內容第四點，專門負責援助開發中國家，因此被各方稱為「第四點計畫」（Point Four Program），其受援助對象除美洲國家外，更包括約旦、以色列、巴基斯坦與印度。

當時技術援助管理局所主管業務並未整併到共同合作安全局，但日後等到艾森豪總統接任後，就陸續將技術援助計畫業務併入日後成立之國際合作管理局（ICA：International Cooperation Administration）以及目前還未被完全停止運作之美國國際開發總署。

美國共同安全合作局負責執行對外經濟援助、軍事援助與技術援助業務，直至1953年8月1日才在當時局長Harold Edward Stassen強力主導下，改制成為美國對外援助作業署（United States Foreign Operations Administration）以便在國務院體系內，統籌所有對外援助業務。

但美國對外援助作業署在1955年5月9日依據美國第10610號總統行政令（Executive Order 10610），改制成為國際合作總署（International Cooperation Administration）；改制當時許多對外援助業務都移交國務院或是國防部，但國際合作總署卻保留「非軍事安全援助」（non-military security assistance）業務，因此不難想像對外援助業務確實是美國諸多聯邦政府部會在業務管轄領域上兵家必爭之地；但從「非軍事安全協助」這個曖昧用辭，其實就可理解美國情報機構以對外援助作為掩護，其實是遠早於美國國際開發總署成立之前。

國際合作總署在1955年6月30日正式成立並繼續運作至1961年9月4日，然後在同年11月3日美國國際開發總署才依據美國國會1961年9月4日所通過之「援外法案」（Foreign Assistance Act）正式成立。依據援外法案條款，美國國際開發總署係受美國總統、國務院以及國安會所指揮，因此某些業務不便於放在檯面，在此也就不言而喻囉。

但是等到1998年美國國會通過《1998年對外事務改革與重整法案》（the Foreign Affairs Reform and Restructuring Act of 1998）時，依據該法案規範，美國國際開發總署成為國務院以外之獨立機構。美國國際援助總署自此在帳面上開始脱離國務院體系指揮，對外宣稱獨立運作援外事務，但從前述歷史沿革與發展歷程來看，美國國際開發總署受到特定機關運用，提供作業掩護，吾人確實不應感到意外。

如今援外業務看來會交付國務院主管，但若希望美國對外援助作業完全單純，恐怕會是緣木求魚。最後就以打油詩作結【對外援助大撒幣，表面聲稱軟實力，其實就是鈔能力，而且必有戲中戲。】後續如何變化，就讓我們繼續看下去吧！

（作者為中華戰略學會資深研究員）

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