想設立主權基金必須解決三個障礙 財源採「超徵稅款」優於撥用外滙
要成立主權基金宜先避開三個障礙
很多年來台灣一直有人在主張要新成立一個主權基金或國家投資基金，但到現在卻仍未能做成，做不成的主要原因有三個。第一是很多主張只想要賺錢或提高外滙準備的報酬率，缺乏更高的目標而使其說服力不足。第二是不少人不認為我們有能力做好管理，而可能出現循私或政黨惡鬥。第三是倡議者常說要撥用央行外滙準備做財源，而這種想法實際上並非必要，卻會不恰當地讓人誤解政府和央行資產負債的實況，所以央行也不會同意。想要推動主權基金的人士必須避開或解決這三個障礙。
民間就有能力提高外滙報酬並減少外滙準備
先就提高報酬率或外滙存底的報酬率來說，報酬率提高當然是好事，但為何要由政府或主權基金來做？我國人民和金融機構現在可有相當高的自由換取外滙到國外投資，如果國外投資比國內投資有利很多，就會有人去做。實際上目前人民和金融機構國外投資累計的金額也已比央行的外滙準備多很多。主張成立主權基金拿外滙準備到國外投資賺高報酬的人士，大可以自己籌資買外滙去做，不必叫政府做。他們若認為我國外滙準備太多，他們這樣對外投資之後外滙準備也一樣會減少。
協助公共建設和產業發展比提高外滙報酬更值得重視
政府或主權基金對外投資和一般民間對外投資有兩個重要不同，一是政府有能力承擔較大的風險，一是政府可比民間多考慮投資的社會或外部利益。但若明講主權基金是要承擔較大風險以得到較高報酬，恐怕沒有多少人會支持這樣的主權基金。
所以我們若要主張設立新主權基金，應該要多思考以創造社會外部利益為主要目標。新加坡的政府基金做了很多民間投資無法做的公共住宅等建設，而且支持政府想發展的產業，美國現在要設立主權基金也是要幫助產業發展。
台灣也有不少可能需要政府基金支持的公共建設和產業發展，倡議主權基金的人士若多把目的和規劃重點放在這裏而非簡化的報酬率，應可得到更多支持。
各國主權基金因背景而有不同目的
當然，也有些國家的主權基金較注重獲利機會，其中有的國家之背景和我國並不相同。我國的外滙準備主要來源是人民把貿易出超得到的外滙賣給央行，以及要投資台股的外資把外滙賣給央行。這兩種方式央行都是用新台幣買進外滙，所以央行這些外滙資產都有對應的新台幣負債，並不是央行或政府可以隨便亂用的淨資產。
而人民想要時倒有足夠的新台幣可以向央行買外滙到國外投資。但有些國家的外滙是由政府出售礦產或其他東西而得，背後沒有對應的負債，所以政府可以較自由運用，人民也不一定有夠多本國貨幣來買外滙。另外有些國家有較嚴格的外滙管制，人民不能自由換取外滙以對外投資，所以若國外投資報酬較高，也須由政府進行投資。我們不要看到這些例子就以為我們也要政府基金對外投資才能獲得較高報酬。
要有避免誤解和抹黑的管理制度
即使主權基金的目的是要協助公共建設和產業發展等等具有社會利益的活動，倡議的人士也要思考其管理機制，以能做好較佳的決策。而過去宇昌案、浩鼎案、以及高端疫苗等事件都顯示，政府參與這類一般人民不太瞭解的高新科技和產業投資和採購時，很容易成為敵對政治力量攻擊抹黑的對象，並因而傷害相關人士和相關產業。所以政府基金雖然值得協助具有社會利益的投資和產業發展，卻要有良好的制度設計來避免誤解和抹黑。這裏的可能方法之一是讓各政黨公開參與投資決策(陳博志，2024)，大家也可再研擬其他的方法。
各種資金來源的效果比較
至於撥用外滙準備的做法為何不妥，道理上有點複雜，長期以來即使已有一些文獻說明(如陳博志，2008)，但很多人還是很直覺地以為可以撥用外滙準備。所以本文將做一個較清楚易懂的說明。以下將先比較主權基金三種簡化的籌款方式的結果，來說明撥用外滙準備是不必要也是較不恰當的理由。
籌款的A計畫是由政府發行公債，賣給人民，政府把所得到的新台幣拿來做主權基金的股本，而主權基金拿這些新台幣向央行購買外滙，全部拿到外國投資。B計畫是直接成立一個沒自有資金的主權基金，向央行借入外滙，並拿全部外滙到國外投資。C計畫一樣是直接成立基金，由央行撥一筆外滙給它，基金再把外滙全部拿到外國投資。這三個計畫完成之後的效果，可用政府、央行、和主權基金的資產負債與設立主權基金並投資國外之前的情況之變化來顯示，如表一。
發公債、借外滙和撥外滙都一樣可增加國外投資而降低外滙準備
表一顯示，三個計畫都一樣的效果是央行外滙準備都減少，主權基金的國外資金都增加。從要減少或活用外滙準備及增加對外投資的目的，三計畫的效果是一樣的。三個計畫的不同或優劣要比較其他效果。A計畫使貨幣供應量減少，而BC計畫沒有，那是因為BC計畫暗含了貨幣或信用的擴張，並因而使外滙準備對新台幣發行量的比例下降較多。這就像是印鈔票來換外滙以對外投資，所以從貨幣管理的角度來看BC計畫比A計畫不穩健。
借外滙可能隱藏政府負債而高估央行外滙資產
A計畫明確呈現政府公債或負債的增加，很清楚讓人民知道主權基金的海外投資是政府借錢來做的，國外資產的增加和公債發行的增加相抵，政府的淨資產並沒有增加。但在B計畫裏，政府的負債卻隱藏在主權基金對中央銀行的負債中，因此很可能讓人忽略主權基金若是虧損，政府仍須負責還錢給中央銀行的責任。人民也可能只看到主權基金的國外投資資金增加而錯誤高估政府的總資產。
B計畫的另一個問題是央行對主權基金的債權算不算央行的外滙資產？理論上是不該算的，因為那筆借款雖以外滙計價，那些外滙已被投資國外，央行並不易在短期內拿回它來當外滙運用。
但若有人誤以為那筆外滙債權仍是央行的外滙資產，就會高估央行能動用的外滙金額，而可能造成未知的風險。某個鄰國曾把外滙準備借給本國銀行運用，但以為那仍是外滙資產，而在東亞金融風暴必須動用大量外滙準備時才發現本國銀行無法歸還那筆外滙，以致無法再支撐其貨幣的滙率，當時若非IMF的支持，該國可能發生更嚴重的危機。
撥外滙帳目不清而隱藏了政府的負債和責任
C計畫把外滙撥給主權基金，而這個「撥」和B計畫的「借」相比除有同樣的缺點，還有更多問題。它在帳務上可能無法顯現在資產負債之中，因為和「借」不同，央行沒權要主權基金還回撥出的錢，主權基金也沒有這責任。帳目無法清楚記載也就是相關單位的責任不清，撥外滙的做法讓政府規避了舉債的行動和其限制，讓央行莫明其妙地失去資產，絶非政府良好管理之道。
通常政府用撥這個字時，多指把某單位的某項資產移轉給另一個單位，例如把國防部的軍營土地撥給科學園區，撥了之後土地就屬於另一方，國防部不再對土地有權利，科學園區也不再對國防部有義務。所以表一裏央行只有外滙準備減少而別無所得。可是外滙準備和國有土地不同，土地被撥走就是該單位資產減少而已，央行外滙準備卻有對應的新台幣發行負債，央行資金被撥走了，負債卻不變，不只新台幣能得到的外滙支持減少，它的資產負債也失去平衡。
這樣的結果將降低央行和新台幣的信用及穩定性。說不好聽一點，撥用和挪用甚至盜用在經濟效果上是很類似的。
綜合表一的效果簡單來講，ABC三個計畫降低外滙準備和增加對外投資的效果都一樣，由政府發公債來籌資的A計畫明白告訴人民政府為設立主權基金是增加了負債和責任。借用或撥用外滙準備的B和C計畫卻隱藏了政府該有的負債和責任，並且可能使人高估中央銀行的外滙資產，降低新台幣的信用和穩定能力。
以撥用外滙準備或C計畫來成立主權基金的主張也許只是為了方便。但便宜行事的結果既規避了政府舉債的限制，又讓人較難看清中央銀行維護貨幣安定的能力下降的事實，所以並不是一種誠實謹慎的政策。既然三種做法運用或降低外滙準備以增加對外投資的效果相同，我們當然應該採取誠實的A計劃而不是隨便撥用外滙。
超徵稅款是主權基金理想的財源
如果我們想要有主權基金，又不想舉債來做，那現在恰好有機會用另一個合理的財源來做，也就是表一中的A1計畫。稅超徵的錢是政府意外多出來的財產，拿來投資不太會有不好的影響，也不會有BC計畫對央行和新台幣之穩健和信用的傷害，帳目上它和A計畫的差別只是以政府存款減少代替負債增加，所以如果政府有多的錢，這比發公債的A計劃還要好。現在政府恰有這筆錢，大家不要為討好選民把它亂花掉，也不必再便宜行事想要撥用外滙準備來投資，把意外之財拿來投資正是累積財富很適當的機會(陳博志，2025)。
參考文獻
陳博志(2008)，不如乾脆印鈔票，經濟日報社論， 2008年5月4日
陳博志(2024)，發展多元的國家投資機構與機制，台經月刊，47卷11期， 2024年11月
陳博志(2025)，超徵稅款最好用來設立主權基金，看，265期，2025年4月