賴清德應動用院際調解權讓《憲訴法》進入憲法訴訟

面對國民黨版《憲法訴訟法》將實質癱瘓憲法法庭，且週二已經透過程序委員會排案，要力拚週五三讀。與其處於被動，賴清德總統有一個主動嘗試阻擋的機會。雖然過去從未有任何總統動用此一權限，也未必能夠成功，但合法合憲，呼籲賴總統考慮一試。

在現行的《憲法訴訟法》中，一般而言只有三讀通過、總統公布的已生效法律才可能成為憲法法庭審查的對象。在本案中，這導致相當尷尬的情況，與先前其他的案件都不相同：由於本法直接涉及憲法法庭作成處分和裁判的程序規定，倘若新法已經生效，在大法官缺額、且同意權掌握在立法院手上的現狀下，就將實質讓大法官無法審查此一法規的合憲性。當然，大法官或許可以決定動用非常手段，依照舊法所規定的程序審理，但勢必將引發嚴重質疑，即使最後法律上站得住腳，都是相當危險的情況，而且將同步影響其他案件的運作。

然而，法律其實還設計了另一個管道，是發動條件較為模糊的「機關爭議案件」，處理所謂的院際權限爭議。因為立法院國民黨團此刻的提案將嚴重限制司法院的運作，有機會成為被認定成兩機關「憲法上權限之爭議」，爭議（1）立法院是否有權規範憲法法庭的內部規則，和（2）即使可以立法，目前的草案設立了異常高的門檻，且客觀上將立即導致憲法法庭無法運作，是否依然超出權限。

而依照《憲法訴訟法》規定，聲請已「爭議之機關協商未果」為條件。為此，賴總統可以立刻依照憲法第44條的規定，即刻召集立法院韓國瑜院長和司法院謝銘洋代理院長進行協商。

前總統蔡英文於2016年任內宴請五院院長。（圖片摘自總統府網站）

在法律尚未三讀通過、生效前就提起憲法訴訟固然很不尋常，但立法院直接試圖干擾司法院運作本來就很不尋常。而相較於憲法對於法律何時生效有明確的規定，「爭議」這個詞彙的定義較為模糊，原則上只要有不同意見應該就有機會成立，未必需要等待法律通過、生效。此刻，既然草案已經被排入程序委員會，意味著立法院有多數委員想要採行此一作法，雖然還沒有任何機關有機會適用此一法律並產生違憲疑義，但仍有機會主張這已經是個成形的「爭議」。

當然，由於此一爭議涉及的是立法院和司法院之間的權限爭議，而非立法院和總統間的權限爭議，所以賴總統應優先詢問司法院能夠提起聲請。基於司法獨立，賴總統最多只能做到邀請司法院院長參與協商。當然，司法院自行成為聲請人的狀況極端罕見，但既然本案直接關乎司法院的運作，司法院也很有可能決定不要畫地自限。至於司法院是否要真的和立法院「發生爭議」，並且以極為罕見的方式自行成為當事人，向憲法法庭聲請判決，就是司法院自己的決定，總統和任何人都無權干涉。

但是，有做才有機會。何況，司法院依照其性質，幾乎不可能主動向立法院發生爭議，對目前正審查中的法規草案有所指摘。這就是賴清德總統應該考慮採取主動、召集兩院協商的原因，讓司法院至少有自我保護、表達不同意見的機會，進而讓司法院有機會自行聲請判決。司法院自己很難主動發聲，總統應該考慮主動給予司法院發聲的機會。

至於這是否真的能被認定成「權限上爭議」？法律對此並無明確規範，亦無先例可以參酌，這將是創造先例的行為，但與法律、憲法並無牴觸，賴總統不必自己決定，可以交由大法官們自行認定。在過去的解釋中，《釋字第419號》認定當時體制下立法院既然對閣揆人事有同意權，就可以針對副總統是否得以兼任行政院長提起機關間爭議，並不需要等到立法院已經做出同意的決議才由反對的立委提出聲請。《釋字第520號》針對核四重大政策變更是否須向立法院報告，也認定行政院既然已經決定不編列預算，讓立法院無預算可審，立法權就有權聲請解釋。就此而言，面對新法將嚴重限制、甚至實質癱瘓憲法法庭運作，總統絕對有理由邀請司法院自行做出判斷，是否要在新法生效前就趕緊提出爭議，並與立法院協商。

至於本案為何構成權限上爭議，也絕對有道理可說：可以主張，司法院（1）針對憲法法庭案件如何審理有一定的處理權限；（2）即使認為立法院有權訂定相關法律，在此刻大法官缺額、在任期交錯下未來亦可能不時出現缺額的客觀條件下，此一過高的門檻在此刻和在未來都能造成憲法法庭停擺，而司法院有保護自身職能得以持續運作的權限，甚至各機關也都有尊重、配合的義務──《釋字632號》就講得相當清楚，2007年時立法院遲遲不行使監察委員同意權下，「監察院無從行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法所不許」。同理，如果新法將造成憲法法庭只要交錯任期屆滿時就面臨嚴重破壞風險，甚至此時此刻就有可能造成癱瘓、停擺。

憲法法庭是否同意這樣的論理是一回事，但呼籲賴總統考慮即刻運用手上少有的合法工具，為阻擋失控情況創造機會。否則，等到新法三讀通過，總統並沒有權力不予公布，一旦成為生效法律，將讓大法官陷入極端難為之境地。

這個做法前所未見，是某種意義上的「奇招」，但既然合乎體制，建請賴總統不妨一試。面對國民黨團試圖癱瘓憲法法庭的非常時刻，為了守護憲政體制，這個先例值得創造。

※作者為台灣大學社會學研究所博士候選人