改變國會結構才有可能改變現況

立法院於1月10日不經行政院長報告，火速以藍白人數優勢否決憲法訴訟法的覆議案。不僅於立法程序不願意實質討論，就連覆議程序都不願意讓行政院長向全民報告為何認為法律窒礙難行而有覆議的必要，這也再次讓大家看到，這屆藍白多數主導的國會，他們放棄任何理性討論的空間，沒有討論與實質審議，更沒有協商與交換，有的只有用人數優勢表決與使命必達，只要是黨中央或總召決定後，沒有無法通過的法案。

「議決」不能未議即決

藍白支持者很愛說，過去民進黨在國會多數時也如何如何，但事實是在民進黨掌握多數的國會，即使最後亦可以人數優勢通過法案，但從未剝奪國會少數政黨表示意見的機會，過去民進黨多數執政的那八年，我們可曾看過委員會階段完全不討論，遇有爭議就全數保留就出委員會完成一讀程序，然後在協商階段也不做實質協商，將協商程序當作過場，過場完成後就進入二、三讀，然後在二讀程序再丟出先前沒人看過的最高機密版出來表決。

這套模式，從上一個會期的國會擴權法案，到最近包含憲法訴訟法在內的爭議三法，不但沒有收斂，反而食髓知味，用得益發爐火純青。舉例而言，憲法訴訟法最後通過的版本，是二讀時才出現的民眾黨再修正動議版本，當天藍白委員才在議場喬文字，比國會擴權法案的最高機密版本更加兒戲；關係到數千億預算從中央挪移到地方的財劃法，一樣是在二讀程序表決前才知道表決的版本，甚至到三讀後，國民黨才向主計處要資料去了解依其通過之版本會如何影響各縣市之預算分配；選罷法修正案，在內政委員會也是由徐欣瑩在高金素梅的「保留協商」呼聲下，開議後僅1分鐘就宣布審查完竣、提報院會。

無論是法律或預算案等，立法院所行使之職權於憲法上的用語都是「議決」，所謂「議決」，當然包含「議」（即討論）與「決」（即表決），而非如同藍白當前國會所做的「非議即決」，封殺一切討論的空間與可能性。蓋國會乃匯集國民意見之處，其核心機能當然是使各民意代表就各項議案有實質討論之機會，讓人民有機會透過討論之過程知悉議案之內容、影響及各政黨或委員表現之優劣，唯有如此，才能使人民最終透過選舉或罷免程序追究政治責任及判斷各政黨表現之良窳，貫徹代議政治及責任政治之內涵。藍白支持者近期流傳一種抗辯，叫做「民進黨輸不起」，他們認為民進黨既然在國會選舉中是少數，那麼就少數服從多數，不該對多數議決之結果多所置喙或表達不滿。但是他們完全搞錯了，結果固然重要，但討論之過程則更為重要。如果藍白認為他們通過的議案內容完全禁得起檢驗，那為何拒絕過程中任何的實質討論與檢驗？沒有經過正當立法程序，只有單純表彰人頭數的決議，又真的有那麼值得尊重嗎？

筆者於國會擴權法案之釋憲案尚未做成前，曾經寫過兩篇文章：《憲法法庭也應闡釋「正當立法程序」》及《誰說憲法法庭不能介入立法程序──從德國聯邦憲法法院去年的裁定談起》，自我國憲法規定及去年德國憲法法庭處理之案例說明對議案的「有效討論」是代議民主的基石。尤其釋字第435號解釋已強調應保障立法委員的言論免責權，使立法委員能「暢所欲言，充分表達民意，反映多元社會之不同理念，形成多數意見，以符代議民主制度理性決策之要求」；釋字第499號解釋亦明白揭示：「國民主權之行使，表現於憲政制度及其運作之際，應公開透明以滿足理性溝通之條件，方能賦予憲政國家之正當性基礎。」，若以此標準回顧藍白這一年來的作為，包含國會擴權法案及憲法訴訟法等爭議三法，其是否已遵循正當立法程序，是應該被打上大大的問號的。可惜於國會擴權法案中，多數意見就此程序問題並未做成違憲宣告。

於國會擴權法案之違憲審查程序中，各聲請人均有主張該法案於各階段均欠缺實質討論，未議而決，立法委員間喪失彼此理性溝通及相互說服之機會，造成民主社群之集體意志無法充分反映，議會審議民主淪為多數暴力，剝奪少數代表發言、論辯等機會，違反民主審議與公開透明原則，應構成立法程序無效之「重大明顯瑕疵」。於該案判決中，判決指出「系爭增修條文及系爭刑法條文之立法過程，實質討論時間極其有限，且依立法院議事紀錄所載，第二讀會進行過程，議場常常處於一片混亂狀態，由此觀之，其立法程序實難謂無瑕疵」，即亦肯認此瑕疵確實存在，但卻認為「人民仍得依立法院議事錄所記載之各黨團之程序行為，及其關於議案之立場，辨識其所屬立法委員之表決意向，進而為民主問責」，因此「整體而言，尚難謂已完全悖離憲法公開透明與討論原則之要求，致根本影響法律成立之基礎與效力。」白話點說，就是認為只要人民可以從議事錄的記載知道各黨團及委員投票之意向，就不算違反公開透明及討論原則，若依照如此低的標準，則只要立法院還寫得出議事錄，就不可能構成立法程序的重大明顯瑕疵，此實為該件判決值得批判之點，而此後遺症也確實馬上在當前的第二會期出現，因為這則判決毋寧是給藍白黨團們開了綠燈，告訴他們繼續這樣做是符合立法程序的，那麼接下來所有爭議法案當然就都比照辦理並變本加厲。如果當時明確宣告立法程序違憲，明確闡明立法程序所應遵循之最低要求，則憲法訴訟法之立法程序即可能因具重大明顯瑕疵而違憲，不需要費力從法理中探尋其他實質違憲的可能性，並且若做成違憲判決亦可獲得更大的正當性，因為是立法院違反立法程序在先，但可惜沒有如果。

只剩下半條命的憲法法庭

那麼接下來該怎麼辦呢？關於憲法訴訟法後續如何透過憲法法庭加以救濟，筆者先前已撰多篇文章說明，可參考筆者於《支持憲政程序處理三大爭議法案」》一文所闡述之可能路徑，於此不再贅述。然而筆者必須同時提出呼籲，交給憲法法庭審理固然是憲政上的重要手段，此時我們能做的只能去相信憲政制度。然而，把一切希望或是責任都交給僅剩下八位的大法官，或是說誇張點只剩下半條命的憲法法庭，在當前的狀況下並不是一個治本的方法，作為公民，我們應該做的不應該只是這樣。

無論是執政黨或對於藍白作為及違憲法案感到不滿的公民們，永遠都不該認為憲法法庭既然作為憲法守護者，理所當然要扛下一切責任與壓力，認為只要把藍白惡搞的法律們一股腦往憲法法庭送，就可以躺著等憲法法庭的判決結果，萬事妥當沒問題了，雖然憲法法庭要考慮的永遠只有憲法，不該考慮政治與民意，但一個欠缺充足民意奧援、信賴與支持的憲法法庭，如果持續消耗自己的權威，那麼在藍白一定會出現的政治攻擊與質疑下，憲法法庭的公信力必然逐漸下降，即便判決再怎麼有理也沒用，在政治操作下，就是有近半的人不願信任憲法法庭，這是個現實上的困境與危機。在這種情況下，憲法法庭又能有多少能量可以扛下藍白不會停止的荒謬立法？

如果要問如何阻止藍白繼續惡搞下去，唯一的答案不該是憲法法庭，而是改變國會結構。（攝影：陳愷巨）

那麼治本的方法是什麼？剛才提到的國會擴權法案判決中其實也指引了方向，即「上開法律之立法程序是否符合民意之要求與期待，仍應由人民於相關民主程序為民主問責之判斷，非屬本庭審查之範圍」。如果說白話點，就是那是人民選出來的，那當然只能依民主程序進行問責，而所謂的民主問責，不外乎就是選舉與罷免。這樣的司法謙抑是否過頭可以討論，但其實這也是個大實話，如果人民不願意進行民主問責，甚至如果多數民意認為這樣的立法程序不值得非議，那又要怎麼期待憲法法庭永遠挺身第一線去「抗多數」呢？治本的方法，就是透過民主問責程序去影響政黨及立法委員，若他們沒有受到民意充分的壓力，當然不可能改變當前的做法。

「精準」罷免　戰略戰術並行

從而，如果要問如何阻止藍白繼續惡搞下去，唯一的答案不該是憲法法庭，而是改變國會結構。只要當前藍白多數的國會結構不改變，只要藍白沒有受到充分的民主問責與民意壓力，他們過去一年的作為，就會在未來的三年持續進行下去，並且只會變本加厲，這是必然。至於要如何改變國會結構，在我國並無總統直接解散國會權的情形下，期待立法院倒閣（無論是由誰發動）是緣木求魚，唯一可能做的只有由人民「手動解散國會」，也就是發動罷免，目前只有罷免有可能改變國會結構，除此之外別無他法。

固然有論者批評柯總召號召的「大罷免」，但其實這只是揭示接下來的戰略方向，告訴人民必須站出來全面連署，只有先這樣匯集民氣，號召全民支持透過罷免來改變國會結構，才有接下來執行戰術，精準投入資源進行特定選區罷免的空間。戰略與戰術二者並不相左，大方向就是得透過罷免，才能改變目前的國會結構，才可能停止藍白的失速列車，才能撥亂反正。各選區的公民們，如果現在覺得憂慮，那麼不要只期待他人（無論是執政黨或憲法法庭）的作為，先站出來連署吧，盡一份公民們應盡的責任。

※作者為律師