這本國會擴權草案哪裡違憲了？

即便大眾開始關注國會擴權等法案的「黑箱修法」，相關規範並引起各界抗議及國際關注，但國民黨與民眾黨於5月19日及5月21日仍以人數優勢通過部分條文，並將於本週五續行審議。目前通過之條文，包括總統國情報告採即問即答、官員備詢相關之罰鍰、人事同意權行使程序及罰鍰、國會調查權之行使等，本文將短評各該二讀通過條文之違憲性。

一、 總統國情報告採即問即答

立院職權行使法第15-4條中，規定總統於國情報告結束後，立委得提出口頭及書面問題，總統有答覆義務。其中，就口頭詢問部分，該條第2項前段規定「立法委員進行前項口頭提問時，總統應依序即時回答」，此實質上與總統負備詢義務無異。

然而，備詢義務係行政院對立法院負責之方式，憲法唯一明訂應對立法院負責、有備詢義務者為行政院，並不包含總統。其原因自憲法學理即可理解。蓋於我國當前憲政體制下，總統與立法委員均具有直接民意基礎，有各自的民主正當性，因此總統當然毋庸對立法院負責。既然總統與立法院間不存在「負責」之關係，則總統自然不需要接受立法院質詢，此不但完全符合民主原則，更是憲法上當然解釋。因此，憲法增修條文第4條第3項是規定「立法院於每年集會時，得『聽取』總統國情報告。」，而本次修法之條文顯然逾越憲法所規定之「聽取」文義，替立法院創設出憲法上所無之權限，更形成總統應對立法院負責之關係，此顯然破壞當前憲法上之權力分配，與憲政體制不符。

二、 官員於質詢答覆之裁罰

立院職權行使法修正第25條，規定官員於備詢時，其答覆不得超出質詢之範圍，且不得「反質詢」。另，官員亦不得有「缺席」、「拒絕答復、拒絕提供資料、隱匿資訊、虛偽答復或有其他藐視國會之行為」，違者可依院會決議裁處被質詢人二萬元以上二十萬元以下罰鍰，並得移送彈劾或懲戒。然而，何謂「反質詢」、何謂「其他藐視國會之行為」，其定義並不明確，恐違反規範明確性原則。縱不論此，對官員備詢施以裁罰，亦恐欠缺目的正當性或逾越必要手段而違反比例原則。

無論外國法的藐視國會罪，或是我國釋字第585號所允許立法院對於調查協力義務違反的強制措施，都是在國會行使「調查權」的脈絡底下的，不應將之擴張至「質詢權」。釋字第585號解釋揭明：「立法院調查權行使之方式，並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段，本院釋字第三二五號解釋應予補充。」

依此解釋可知，對於拒絕配合調查或有虛偽陳述者，可就其違反「調查協力義務」之行為，於「科處罰鍰之範圍內」施以合理之強制手段。據此可知：第一，必須是「院會決議」行使調查權之事項，被調查之對象才會負調查協力義務；第二，強制手段僅限於「科處罰鍰」（行政罰），絕對無法以刑罰甚或自由刑作為強制手段（按：議程中尚有「刑法藐視國會罪」尚未完成二讀程序）。而本次修法將強制措施套用在非調查權行使的質詢下，即已超出過去大法官解釋的意旨。且釋字585是規定「經院會決議的調查權行使」，才有可能產生協力義務及強制措施，但此修法是廣泛用於任何質詢場面，並非限於官員在院會之質詢，更已不當擴張其規制範圍。實則，備詢官員應負者為政治責任，若提供之資料為偽造，亦已有刑法上偽造公文書相關規範，不應另外創設此種所謂藐視國會態樣。

此外，修正第25條第2項規定：「被質詢人除為避免國防、外交明顯立即之危害或依法應秘密之事項者並經主席同意者外，不得拒絕答復、拒絕提供資料、隱匿資訊、虛偽答復…」，此形同可由會議主席判斷是否屬國防外交秘密事項，侵奪了行政權對於機密之認定權限，亦明顯違反權力分立原則。

憲法唯一明訂應對立法院負責、有備詢義務者為行政院，並不包含總統。（攝影：陳愷巨）

三、 行使人事同意權之聽證程序及裁罰

立院職權行使法第29條至第30-1條為所謂「加強人事同意權」之規定，大致包括應舉行公聽會、明訂被提名人之資料提出及答覆義務、於院會答詢時應具結、對違反相關義務者，得經院會決議處二萬元以上二十萬元以下之罰鍰。

由法律規範被提名人負一定協力義務，雖與立法院職權行使有關且有其正當性而未必違憲，然而，於通過任命之前，該被提名人並非官員而為人民之地位，則於審查程序中，向其課與如此強的協力義務（如要求其比照證人具結等）及裁罰手段，恐屬過當而違反比例原則。因為如果被提名人確實拒絕配合提出文書或有答覆不實、提供虛偽資料等情形，立法院大可不予審查及不同意其人事任命即可，根本沒必要動用強制措施。

四、 國會調查權之行使及聽證程序

立院職權行使法第45條至第50-1條為與國會調查權行使相關之規定，並增設聽證程序。就此，聽證會是有權決定機關做決定前的公開審理，前揭釋字585號既已說明立法院有國會調查權，且可對違反調查協力義務者施以罰鍰作為強制措施，則於此範圍內之調查權及為行使調查權而設之聽證程序，應有立法形成自由之空間。

然而，釋字585號亦說明立法院調查權限於「與立法院職權行使有重大關連」之事項，立法院之職權是以列舉之方式明訂於憲法，而非可以法律恣意創設，最常見之職權即審議法案或預算。因此，國會調查權並非包山包海，更不能越俎代庖侵害其他憲法機關的權力。舉例來說，釋字第633號解釋中，即明確指出國會調查權並非司法調查權。

修正條文45條對調查權行使範圍之限定為「對相關議案或與立法委員職權相關之事項行使調查權及調閱權」。依其文字，條文中將「相關議案」與「立法委員職權相關之事項」分開，「相關議案」即可能解釋為「非屬立法委員職權相關事項」，如此將逾越調查權行使之範圍。

另外，釋字633號解釋說明「受調查者證明確有妨害重大國家利益或因配合調查致本身有遭受刑事處罰或行政罰之虞，規避、拖延或拒絕調查，而發生爭議時，受調查者均得提起確認訴訟，依行政訴訟法規定之程序解決之，自屬合理之解決途徑，尚不生違憲問題。至上開確認訴訟終結確定前，受調查者是否違反協助調查義務尚未明確，自不得對其裁處罰鍰」。換言之，對於當事人是否可拒絕調查乙點不明確時，應先依行政訴訟程序向法院提出確認訴訟，由法院裁決。然而增訂條文第50-1條卻是規定由會議主席就被調查之對象得否拒絕證言或交付文件、資料及檔案等為裁定，而非交由法院判斷，此恐已違反正當法律程序之要求。

除以上提及者外，此次二讀通過條文尚有諸多問題，但囿於時間及篇幅無法贅述。而此亦凸顯本次修法另一爭議，即立法時未依正當程序之要求，由各政黨公平且充分進行實質討論，如此重要且涉及憲政權力分配之條文，理應經過充分討論仔細檢視，然條文之內容卻淪為兩三人之黑箱決定，更未議即決，最後通過如此離譜又多處明顯違憲之條文，立法品質之粗糙，令人瞠目結舌。

※作者為律師